是否需要将风险与危险截然区分，并赋予其不同的意义尚存疑惑。但是，引入风险概念，并将之作为政府权力发动的原因，从而提前干预的界限，却是现实的要求：一方面，新技术的使用，特别是核技术、基因技术、化学科技等等造成的威胁远远超出了人们能够感知的范围，出于谨慎的需要，政府必须承担起规制的责任，并在一定程度上从保护现状转向计划未来。[14]另一方面，智识的增长、科技的进步也使社会心理越来越不能容任不确定性的存在。特别是在获得了繁荣之后，社会可能更加不愿失去已经取得的物质、精神的成果。人们更加希望可以安定地、自我控制地生活，而不愿意在突发事件的爆发中，应接不暇，苦苦求活。[15]
政府从关心现状、保护或建立一个不受干扰的状态，发展到以未来为目标，对可能给社会造成的危险进行预防。[16]由此，国家的安全任务由消极的危险防卫，转变为更为积极的风险预防。[17]这甚至导致了国家主要面貌的改变。根据哈贝马斯的大致分类，在古典时代，政府的主要任务是维持秩序，法律议论的焦点是通过法律的确定性制约绝对主义的国家权力，这一国家形态称为法治国；此后，政府的任务是公正分配社会财富，通过社会福利来克服资本主义产生的贫困，这时期法律的议题是社会福利，这一国家形态称为福利国家；而在现代社会，政府的任务是通过风险预防来克服科学技术引发的风险，应付集体性的危险情况。因为既然一个社会产生了那么多的安全风险，便只能通过大大扩展的监视机构才能保护受到威胁的基本权利的价值。[18]
国家任务的变化也深刻地影响了行政，德国行政法学者施托贝尔也认为，公共行政的重心已经经历了从秩序行政到给付行政、从直接给付行政到间接给付行政的转变；而在当代社会，如何防范政治、经济、社会等方面的潜在危险，有效应对危机，为公民提供安全的生活条件，成为国家的核心任务，行政的任务也从福利行政向风险行政转变。[19]
二、不确定性与风险预防原则
（一）不确定性引发的法治难题
所有基于预测而进行的行政活动，不论是古典的危险防卫还是现代对风险的干预规制，都存有一定的不确定性。[20]只是相对已经高度现实化的危险而言，风险的不确定性程度更深，政府对风险的干预是典型的“面对未知而决策”（decisionmakinginthefaceofuncertainty）。这将导致干预活动与传统法治原理之间的紧张：如何判断政府在证据、事实尚不确定的情况下所采取行动的合法性？[21]在信息不充分的情况下，又如何证成这样的行动是否符合比例原则？
这一系列的难题要求法律为政府干预风险的活动寻找一项新的行动原则，为此，域外实践发展出了风险预防原则。
（二）风险预防原则——一个比较法的考察
1、风险预防的起源与发展
风险预防原则（Precautionaryprinciple）是要求决策者对不确定的风险保持关注的一项原则，它首先是作为环境法上的原则出现的。在我国环境法的研究中，该原则有多种译法，例如预防原则[22]、警惕原则[23]、预防和预警原则[24]、谨慎原则[25]、防备原则[26]、风险防范原则[27]，而多数学者都将其译为风险预防原则[28]。从各法律文件采用“Precaution”一词的本义来看，也都是指在没有科学证据证明人类的行为确实会发生环境损害的情况下，要求国家和社会采取预防措施，防止可能损害的发生。[29]这样的概念和上文所阐述的国家对风险的干预本质是相符的，因此，本文采用通行的译法。
有学者考证，首先在一个较宽泛意义上使用风险预防原则的是瑞士1969年制定的《环境保护法》。[30]此后，上世纪70年代初期，德国在治理空气污染方面提出了风险预防的概念(Versougeprinzip)，形成了风险预防原则的前身。这一概念要求关注避免对环境造成损害的长期规划，通过广泛研究，及早发现对健康和环境的危险，并在得到结论性的科学证据之前采取行动。其预防的特征被描绘为一项“行动原则”，该原则使公共机构负责保护生命的自然基础，为现在和未来的人们保护物理世界，从而对以民主和消费为导向的社会中形成的短期行为形成制约。[31]
目前，风险预防原则已经产生了广泛的国际影响，其运用也不再局限于环境法领域：欧洲人权法院运用风险预防原则来解决基于性取向的歧视等问题[32]；有学者建议使用风险预防原则来建立针对小行星和彗星撞击的星球防御计划[33]；美国前总统布什甚至用风险预防原则来为其发动的伊拉克战争辩护[34]。
在大量的国际条约中，风险预防原则扮演了重要角色。1982年，联合国《世界自然宪章》首次在国际条约层面明确认可了风险预防原则，它规定，“应控制那些可能影响大自然的活动，并应采用能尽量减轻对大自然构成重大危险或其他不利影响的现有最优良技术，特别是：a.应避免那些可能对大自然造成不可挽回损害的活动；b.在进行可能对大自然构成重大危险的活动之前应先彻底调查；这种活动的倡议者必须证明预期的益处超过大自然可能受到的损害；如果不能完全了解可能造成的不利影响，活动即不得进行……”[35]此后，风险预防原则频繁地出现在各类国际条约中，其中，最著名的规定有《里约环境与发展宣言》的原则性规定，“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛使用预防原则；遇有严重的或者不可逆转的损害威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”[36]。
风险预防原则在欧洲引起了特别的关注，1992年，马斯赫里特《欧洲共同体条约》（TheTreatyestablishingtheEuropeanCommunity，TEC）要求在环境保护领域内欧洲共同体的政策应当“基于风险预防原则”。[37]《欧盟宪法草案》也规定，“欧盟环境政策的目标是在考虑联盟地区差异的情况下，致力于实现高标准的环境保护。环境政策应当基于风险预防原则以及应当采取预防性措施的原则，环境损害的治理应当置于优先考虑的地位，污染者也应当承担相应的费用。”[38]在欧洲，相应的案例已经确认了风险预防也适用于其他有关健康的风险。当处于科学信息不充分、不确定，但是初步证据已经显示有可能对环境、人类以及动植物健康构成潜在危险，便可适用该原则。这意味着风险预防已经成为欧盟成员国和欧盟自身的一种法律文化。[39]
