二是功能模糊不清，扭曲了收容遣送的性质。在《收容遣送办法》中，一方面规定因生活所迫而在城市流浪乞讨的人员，可以得到政府的救济、教育和安置；另一方面又规定被收容人员必须“服从收容、遣送”。从而使收容遣送制度既有其收容救济的福利功能；又有强制性遣送以维护社会秩序的功能。很显然，前一种功能具有服务和救助的性质，而后一种功能则属于监管强制的范围。[1]两种功能相互对立，而且在执行过程中往往是后一种功能大大强于前一种功能。加之20多年来，随着城市流动人口的不断增加和治安管理压力的增大，一些地方在未找到更好的管理办法之前，只好将收容遣送变成一种治安管理手段；把“救济、教育和安置”扭曲为把其强行收容起来再遣送回家。使带有福利和救济性质的收容遣送工作，演变为一些地方维护社会治安的强制措施。所以，废止《收容遣送办法》是经济社会发展和进一步保护公民合法权益的必然选择。

　　二、《救助管理办法》对《收容遣送办法》的发展

　　社会历史总是在否定之否定中向前发展的，法律法规的颁布和废止也循此规律。2001年2月28日，我国政府审议批准了联合国《经济、社会和文化权利国际公约》。[2]其规定：“承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房”，“确认人人有免于饥饿的基本权利”。在现代社会，在救助者与受助者的关系方面，提供社会救助已由历史统治集团的恩赐转变为各国政府的一项法定责任，而享受社会救助则成为符合法定资格者的一项法定权益。[3]（P15）维护基本人权是社会的基本责任，因此，社会救助制度也是实现和保障人权的一项基本制度。[4]（P342） 国家对生活无着的流浪乞讨人员由“收容遣送”到“救助管理”的立法发展，填补了我国在社会救助方面对生活无着的流浪乞讨人员无救助的空白表现了政府立法理念的飞跃。

　　1．受助人员权利的保障 。国家对流浪乞讨人员的收容遣送，本来就属于社会救助制度的范围。但由于我们对“社会主义优越性”的偏执认识，导致我们把流浪、乞讨这种古老的社会现象，认定是旧社会才有的“罪恶”，看作是对社会安定的一种威胁。正是在此理念的指导下，“维护城市秩序和安定团结”成为制定和发布《收容遣送办法》的目的。而《救助管理办法》及其《实施细则》则以现代社会救助实践的发展为背景，以“三个代表”重要思想为指导，以尊重和赋予权利为核心，对受助对象权利进行了全方位的保障：（1）获得救助权保障。如《救助管理办法》第1条对生活无着的流浪、乞讨人员实行救助的规定；第11条规定：受助的残疾人、未成年人、老年人有获得照顾的权利；《实施细则》中第5条第2款规定：救助人员因年老、年幼、残疾等原因无法提供个人情况的，救助站应当先提供救助，再查明情况，第15条规定对因年老、年幼或者残疾无法认知自己行为、无表达能力，因而无法查明其亲属或者所在单位，也无法查明其户口所在地或者住所地的，由救助站上级民政主管部门提出安置方案，报同级人民政府给予安置。（2）人身自由权保障。如《救助管理办法》第14条 “不准拘禁或者变相拘禁受助人员”的 规定，第11条规定救助站应当劝导受助人员返回其住所地或者单位所在地，不得限制受助人员离开救助站；《实施细则》第16条规定受助人员自愿放弃救助离开救助站的，应当事先告知，救助站不得限制。（3）生命健康权保障。如《救助管理办法》第7条规定：受助人员在站内突发疾病的，有权获得及时送医院救治等权利；《实施细则》第9条规定：受助人员在站内突发疾病的，救助站应当及时送医疗机构治疗。救助站发现受助人员在站内患传染病或者为疑似病人的，救助站应当送当地具有传染病收治条件的医疗机构治疗，并向当地疾病预防控制机构报告，采取必要的消毒隔离措施。（4）基本生活权保障。如《救助管理办法》第7条规定：受助人员在救助期间，有获得基本生活条件、获取符合食品卫生要求的食品及符合基本条件的住处；《实施细则》第8条规定救助站为受助人员提供的食物和住处，应当能够满足受助人员的基本健康和安全需要。（5）人格尊严权保障。如《救助管理办法》第8条规定：救助站为受助人员提供的住宿，应当按性别分室住宿，女性受助人员应当由女性工作人员管理，第14条规定受助站工作人员不准打骂、体罚、虐待受助人员，不准调戏妇女。（6）私有财产权保障。如《救助管理办法》第9条规定：救助站应当保障受助人员在站内的人身安全和随身携带物品安全，第14条规定救助站工作人员不准敲诈、勒索侵吞受助人员的财物。《实施细则》第6条规定：受助人员随身携带的物品，除生活必需品外，由救助站保管，待该受助人离站时归还。（7）劳动力使用权保障。如《救助管理办法》第10条规定救助站不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动，14条规定受助人员不得使用受助人员为其干私活。（8）提出请求权和告知权保障。如《救助管理办法》第6条规定：向救助站求助的流浪乞讨人员可以向救助站提出救助要求，救助站必须做出答复，第5条规定：公安机关和其他有关行政工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知向救助站求助。（9）举报权保障。如《救助管理办法》第15条规定：救助站不履行职责的，求助人员可以向当地民政部门举报；《实施细则》第23条规定：救助站的上级民政主管部门不及时受理救助对象举报，不及时责令救助站履行职责，或者对应当安置的受助人员不报请当地人民政府予以安置的对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分。权利和义务往往是相互对应的，《救助管理办法》和《实施细则》在规定了受助人员应当享受的权利的同时，也规定了受助人员应当履行的义务，也对其进行了一些禁止性的规定。如《救助管理办法》中第6、16条、《实施细则》中第2、6、19的规定等。