环境民主权利构造的价值分析及其路径选择
朱谦
【摘要】基于环境民主的公共性特质，一个国家的民主发育进程最有可能表达于环境保护领域。由于环境利益的多重性和复杂性导致环境民主理念转化为具体制度的艰难性，而环境民主的权利化构造恰是良好的制度选择。这种环境民主的权利化构造不仅使得环境民主具有法律上的正当性，激醒公众环境保护的权利意识，并催生环境公共权力主体在行使公权力的过程中对公众环境保护权力的尊重。环境民主的权利构造过程恰是公众环境保护权利的动态配置过程，它不能完全游离于环境治理公权力的运行轨道，而是围绕环境保护领域中的环境立法权力、环境行政权力和环境司法权力的行使实现环境公共利益。
【关键词】环境民主;权利;价值基础;制度构建
【全文】
一、问题的提起
环境民主作为环境治理的一项基本原则，为各国环境法律所承认和确立，并且随着环境法律的不断发展与成熟，其内涵也在不断扩大。当然，环境民主能够在现代社会被人们所普遍认识并为法律所承认，从形成与发展的角度来看，主要是取决于人们对环境要素和环境问题认识的不断深化，并由此引发民主精神在环境保护领域逐步生成并不断得以强化和稳固。所谓环境民主是指社会公众在环境管理及其相关事务中进行参与和决策的资格，并据此享有和承担法律上的权利和义务。[1]以往的理论研究或是立法实践，主要侧重于从应然和实然两种状态讨论环境民主的必要性和现实性，而缺乏从环境民主的权利角度去追问，支撑这种环境民主制度背后的权利基础是什么？也正是人们忽视了环境民主背后的权利基础，使得环境民主缺乏权利制度的保障而往往沦落为一种政治语言或为环境公共权力等社会其他强势群体所漠视。 因此，将权利概念引入环境民主过程之中，使得环境民主的制度设计以公众环境保护的权利构造为中心，则是当下环境问题日益严重的中国社会需要关心的问题。因此，本文要探讨的问题就是：环境民主权利构造的价值基础是什么？其路径又将如何选择？
二、环境民主权利构造的价值分析
作为一种环境民主的权利，其实质是公众参与保护环境的权利，即公众所具有的为社会或法律所承认和支持的自主行为和控制他人行为的能力，表现为公众依据一定的程序可以为一定行为或者要求他人作为或不作为，其目的是保障自身的或公共的环境利益。这种为法律所确立的权利为环境民主或公众参与保护环境的正当性奠定了坚实的基础。
（一）环境民主的权利构造昭示着公众环境保护需求的正当性
环境民主并非自古有之，它是随着环境问题出现而产生。在生产力水平低下、人口较少的条件下，阳光、空气、水等环境要素都被认为是取之不尽、用之不竭的。既可以满足人们的生存需要，又可以满足人们的生产需要。但是，由于环境要素的不可控制性与不可支配性，使得无法将其纳入物或财产的法律调整范围，所以在相当长的时期内法律一直将其作为无主物看待，即任何人都不得对其提出权利的主张；同时，任何人也无须支付代价对其占有和使用。这导致近代以来，尤其是20世纪中叶以后环境问题在各国出现并日益严重，最终还引起全球性的环境问题。严重的环境问题，不但对公众的生命健康和财产带来很大的危害，而且成为阻碍人类可持续发展的消极条件。从20世纪60年代以来，公众环境意识的觉醒使得“只有一个地球”、人类环境属于“公共资源”和“人类共同继承的遗产”的观念开始逐步被公众接受。在这种环境意识的支配之下，公众开始想通过自身的行为来达到维护环境的目的。然而，对于环境这种无主之物，公众又是基于何种理由加以保护呢？
在这个时期，为了使公众参与保护环境获得正当性理论基础，人们从不同的学科和不同的角度创立不同的理论。有的是在环境科学特别是生态学发展的前提下，从环境整体性的角度说明地球为一个生态共同体，每个地方的环境问题都会对其他地方的人们产生影响，在这个地球的大生物圈下，所有人为统一的生态共同体成员，因此，每个人都有权利保护地球环境免遭损害。[2]这种全球责任使人们意识到“要想成功地建立生态社会，甚或实现某些有益于环境的改良，（公众）必须拥有权力，去影响公共政策，有效政治经济生活的组织与开展。以珍重地球为己任的一场运动和一个社会必定会珍重栖息于地球的每一个人，它们定会赋予全体人以权力，使之积极参与到建设自己幸福、实现自己抱负的事业中。”[3]有的是从环境伦理的角度来说明，人类与环境之间以及当代人与后代人之间的伦理关系。这种伦理关系的存在，至少为人们关怀自然以及人类的后代提供了伦理道德的正当性基础。当然，从经济学角度来审视环境资源的稀缺性和价值多元性以及市场与政府的双重缺陷同样能够解释公众参与环境保护的正当性。因为，随着人类社会的快速发展，清洁的水、空气、宁静和阳光等环境资源的稀缺性特征逐渐显露，人类原有的权利制度已经无力解决这种矛盾。在这种情况下，社会有必要通过权利的重新配置来平衡与制约人与人之间因利用稀缺性环境资源而发生的关系。但实际上，解决环境问题由于环境资源的公共性物品的特征，使得市场不可能完全解决此类外部不经济性问题，因为，环境公共物品的维护存在着严重的“搭便车”现象，个体的理性并不能形成环境保护的集体理性，政府作为环境公共产品的维护者应运而生。然而，政府也同样会存在失灵，尤其是在体现多重复杂的利益衡量的环境决策过程中，因此，必然要借助于公众的外部力量以矫正政府决策中的缺陷。[4]另外，对于公众参与环境保护的正当性分析还可以通过政治学和法学理论来加以论证。在政治学中，可以通过人民主权理论来解释公众参与公共环境的维护。因为，公众权利不能成为政府权力的有效制约和矫正因素，致使政治权力无限蔓延和膨胀，就会导致政府的滥用职权。正如路易斯·亨金在他的《权力的时代》中指出的：“人民授给政府为履行职能所必需的权力，同时，人民，或者每个人都保留了政府必须尊重的权利。权利观念意味着对政府及人民代表的限制。”[5]而在法学理论方面，学者们通过将环境资源作为“公共产品”，由过去的无主之物转为为全体公众所“共有”的有主之物，[6]为公众保护环境提供法理学基础。
