第二，要区别党的集体决定与党的个别领导人的行为。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出：“加强党对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”该决定为在地方立法准备阶段处理集体决定与党的个别领导人的行为提供了新的政策依据。党总揽全局、协调各方必须遵循党的集体领导和依程序办事，维护自己参与程序的严肃性和权威性，不能任意改变程序的结果。通过正当程序做出的决定才是党的集体决定，而在程序之外的决定就是个人的意见。

　　二、坚持法制统一的原则

　　中央和地方之间的矛盾在法制建设领域主要表现在国家有没有统一的法制。关于法制不统一的危害，列宁曾经指出：“如果我们不坚决实行这个确立全联邦统一法制所必需的最起码的条件，那就根本谈不上什么维护和创立文明了”[2]，因此“法制只能有一个。否则既无文明，又无政治常识”[3]。建国之初，在总结立法权过于分散、法制相互矛盾的教训和经验基础上， 1954年宪法规定只有全国人民代表大会拥有国家立法权。在宪法实际运作过程中，我国又强调在不违背中央方针的条件下，按照实际情况和工作需要，地方也可以搞章程、条例、办法，“我们要统一，也要特殊……这种特殊不是高岗的那种特殊，而是为了整体利益，为了加强全国统一所必要的特殊”[4]。

　　在立法活动中，法制统一原则要求以宪法为根本的活动准则，具体内容就是坚持立法思想的统一，找准法律法规中的矛盾焦点并作出合理、科学的界定，杜绝带有明显保护主义色彩的部门、行业和地方的“办法”、“措施”等；就是坚持立法权力的统一，重视对立法权的配置及其立法权的正确行使，防止越权立法、越位设置法律责任；就是坚持法律效力的统一，使制定出来的法律法规对建立和谐统一的社会主义法律体系起重要作用，禁止损害社会主义法制权威和尊严行为的存在。在经过调查研究、分析比较和科学论证，进行立法预测的基础上，立法立项不仅要对每一具体立法项目的可行性进行认真研究后才能作出决定，而且还要从全局上对整个立法的发展趋势和前景作出正确的判断，在总体上做好统筹兼顾，确保社会主义法律体系内部的和谐一致。鉴于立法准备程序在我国的特殊性，从纵向上需要解决好上位法与下位法之间的衔接配套问题，避免产生下位法照抄照搬上位法、下位法抵触上位法等弊端；从横向上讲，需要解决好同一位阶上的地方性法规相互之间的协调一致的问题，避免产生相互交叉和相互冲突。