问责制(Accountability或Accountability System)近年来在发达国家得到加强,它与经济法和宏观调控法治十分契合。问责制首先追溯政府公共管理主体的角色及其权义设置,也要求承担相关职责的主体及其首长不断地对议会、选民和公众作出种种解释和说明,最终更要落实为违背角色要求所应承担的各种不利的法律后果,包括撤职、责令辞职等行政或党纪处分,责令停止、赔偿等民事责任,乃至刑事责任、宪政责任等。
就宏观调控的特殊性而言,由于其对象的不确定性、周期性和易变性,各经济变量和参数相互作用的复杂性,一个宏观调控主体运用某种经济杠杆或调控手段作出的宏观调控行为与其他主体的调控行为之间的相互辐射性,以及中国微观经济基础的不完善,这些都使得对一个宏观调控行为的正当、合理性的判断,与一个普通的具体行政行为相比更为复杂,责任的认定和追究相对比较难。但这也不成问题,发达国家已有成功的法治经验可供我国借鉴,即以Business Judgment Rule作为评判的标准。该规则用于追究董事、经理的责任时称为“商业判断规则”,用于在问责制下追究官员的责任则不妨称为“业务”或“专业”判断规则,官员必须对其职责范围内的事宜全面负责,但如果其对于自己所为的某项行为不存在利益冲突,所作决策或判断有充分、可靠的依据,有理由相信其在特定形势或条件下作出此项决策或判断合乎其职责要求、调控目标和公共利益,就可以认为其适当地履行了职责而不必对其行为后果(包括负面后果)承担责任,反之该官员就应当对其行为的不良后果承担法律责任。显然,这是高于一个普通成年人所应承担的“善良管理人”注意义务的专业责任。
可见,宏观调控与企业经营是相通的,它们都要面对市场的莫测变幻和自身决策及业务的复杂性,采用Business.Judgent Rule作为衡量其行为正当、合法与否的标准,既不违背过失责任、人人可被问责的法治要求,又允许其有合理的失误,有利于鼓励官员积极进取,为官一任、造福一方,而不至于使人不敢、不愿做官,令社会陷入管理乏善的状态。
问责还需有相应的技术性规则,如同董事会应当就其所议事项的决定作成记录并由董事签名。发达国家在一项决策出台的过程中,哪个部门哪个人主张做什么,也都会有记录,并予公布。当然不是立即公布,而是经过一段时间如美联储是5年以后才予公布。[36]这样一方面可以避免当时公布可能造成过大的压力,使行为人敢于决策、作为,而决策过程最终必须公开就使得决策是否得当、政策效果如何能够为学者、公众所评判;另一方面,记录使问责制的实行成为可能,它对每个参与决策的人形成压力,可以促使其谨言慎行。我国目前还没有这样的机制,有必要与问责制同时建立、推出。完善宏观调控程序,将决策和实施过程在一定条件下公之于众,接受人民的评判,这是宏观调控法治化的一项基础条件。 (2)责任的形式 宏观调控行为多表现为抽象行政行为,按照《中华人民共和国宪法》(简称《宪法》)和《立法法》的规范框架,当其被认定为不适当或不合法时,应当予以改变或者撤销。行为人承担责任的形式,则主要是行政处分以及行政乃至宪政范畴的引咎辞职和弹劾。
“在美国、欧盟和其他国家,司法系统是宪法的有效监护者,它可以阻止政府采取某些行动”,但是司法系统“不能强迫政府采取行动以履行竞选时作出的承诺。如果一个政治家没有履行这样的‘契约义务’,那么惟一的救助方法就是将他解职”。[37]中共中央办公厅颁发的《党政领导干部辞职暂行规定》(2004)和2005年的《中华人民共和国国家公务员法》(简称《公务员法》)引入了引咎辞职和责令辞职制,表明中国加快了迈向法治政府和责任政府的步伐。[38]这也为宏观调控主体和相关官员承担责任提供了法律依据。
除了自行或被迫辞职外,在西方国家,行政官员还可能因以下两种原因下台:一是其制定的某些重要政策不能获得议会的多数支持,发生了所谓的议会“不信任”,因而必须重组政府;二是可能因其严重的违法、失职行为而受到弹劾。我国《宪法》第63和101条也规定了全国人民代表大会有权罢免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任等,地方各级人民代表大会有权罢免本级人民政府的正副行政首长,然而由于缺乏宪政传统和惯例,也没有具体的操作性规定,导致罢免的规定束之高阁。因此,为了保证法治政府、责任政府和宏观调控法治化的落实,应当通过必要的法律规定和宪政实践,使宪法规定的罢免得以制度化。