论分权、法治的宏观调控
史际春;肖竹
【摘要】 对“宏观调控”概念的界定，决定了宏观调控法制建构的差异。宏观调控应当遵循“分权”和“法治”的基本原则。中央政府宏观调控部门之间的分权制衡和协调、中央政府与地方政府之间调控权的合理划分，是有效分权的基本条件。宏观调控必须法治化，但是通过具体立法“固定规则”是不可行的，关键是对宏观调控主体适当赋权，由其根据形势和调控目标“相机抉择”或自由裁量，并将其纳入问责体系，凡宏观调控决策或行为超出合理专业判断造成不良后果的，行为人就应在民主和法治的框架内承担相应的责任。
【关键词】宏观调控；分权；法治
【全文】
“宏观调控”是具有中国特色的，用来诠释政府与市场关系的一个关键词。按照经济学界的一般说法，改革开放以来我国进行了六次宏观调控，新近中央及有关部门针对土地、房地产、能源等频频出招，为这四个字增添了新的色彩。[1]每次宏观调控之后的争论和反思是难免的，经济法学者也一直在为宏观调控法制建设作出各种努力，包括提出《宏观调控法》的立法建议等。然而，作为一个国家尤其像中国这样一个大国的宏观调控，牵涉的政治、经济制度面甚广，每一次宏观调控之后，所暴露出来的和亟待解决的问题依旧严重，这就值得我们对“宏观调控”进行反思，乃至需要一种认识上的变革。本文旨在对“宏观调控”作规范分析的基础上，解剖宏观调控法律化和“集权”宏观调控的困境，提出宏观调控法制应确立“分权”的主导思想，宏观调控法制也不可能通过制定《宏观调控法》之类的法律来实现，而是要通过权责统一、过失责任、司法最终解决等朴素的法治原则加以落实。
一、宏观调控的内涵、目标和手段——经济语词与法学语词
（一）宏观调控和宏观经济调控、宏观经济学、宏观经济政策
“宏观调控”不是一个清楚的概念。我们对这几个概念进行辨析，希望提供一些分析视角，厘清其含义，但并不是、也无必要为其下严格的定义。
宏观调控出自宏观经济学，经济学界一般认为，宏观调控等于宏观经济调控，调控的主体是政府或国家，客体是国民经济的总量，主要是指总供给、总需求以及总价格、总就业量等。手段是货币、财税等宏观经济政策，不包括产业政策、结构优化标准和环境政策等。[2]这是严格学理解释的“宏观调控”。
事实上，宏观调控的作用不限于经济领域，去掉“经济”二字的修饰，宏观调控的外延应当是大于宏观经济调控的，只是人们通常将宏观经济调控简称为宏观调控而已。此外，国家的宏观调控实践和经济 法学界并不囿于某种经济学观点，而把经济结构调控包括在宏观调控之内，[3]规划（计划）和产业政策等被认为是宏观调控（法）的重要组成部分。
宏观经济政策是西方经济学中与“宏观调控”的含义、意义最相近的一个词语。宏观经济政策是方法、手段，而其“宏观”性，是由政府作用于国民经济的媒介——宏观经济变量所决定的。如果政府直接作用的媒介不是宏观经济变量，而是通过对市场主体或市场行为的具体管制或规范来实现，那么这种作用的手段就不是宏观经济政策。
宏观经济政策随着西方有调节市场体制的形成而产生、发展起来，它是国家调节各种经济变量的基本原则和方针，调节的对象是连接市场运行变量但又高于市场运行变量的宏观经济变量。[4]政府通过政策工具，对一个或多个宏观经济目标施加影响，也即运用货币、财政和其他政策，避免经济周期中的“最坏情况”并提高增长率。[5]
我国政府的调控管理、媒体和老百姓所谓的“宏观调控”，与经济学中的宏观调控和西方经济学框架下的宏观经济政策显然不是同一概念。那么，法学和经济法学究竟应当对宏观调控作怎样的理解，才能获得一个经济学、法学和社会经济实践的共同平台，以开展有意义的研究？
我们认为，“宏观调控”并非法学和经济法学所原创，因此必须尊重其源头——经济学和“宏观经济政策”的既有分析框架，将“宏观”及其对各主体作用的间接性作为宏观调控的基本内涵，否则宏观调控就会失去根基，甚至在宏观调控的名义下对市场主体和社会成员直接实施行政命令、行政指挥，从而倒退到计划经济去。在不是无条件迁就现实的同时，又要承认宏观调控实践及相关通俗认识的合理性，而把宏观调控界定为不直接作用于微观主体但足以引导、影响微观主体行为的各种政策、制度、措施等。外国其实也有宏观调控。以美国为例，其《2005年能源政策法》设定了提高能效、节约能源、发展清洁能源和再生能源等目标，并以税收、担保、补贴、行政许可等一系列措施保障其实现，宏观和微观并举、目标和操作性并重，展示了该国娴熟、高超的宏观调控。[6]在这个意义上，可不必拘泥于经济学的某种理论或观点而否定宏观调控实践，如北京在全国率先实行较严格的汽车排放标准，对全国的汽车生产和销售间接地产生影响，在权责设置、行权、问责、救济等各方面都与政府直接强制、约束微观主体的生产、销售行为不同，因而将其视为一种宏观调控措施并无任何不妥。
