2．制衡与协调——程序规则的制度化

　　分权、制衡与协调是宏观调控主体权力配置的制度核心。分权是制衡与协调的必要基础，制衡与协调是宏观调控科学化、民主化及其有效实现的保证。

　　这里的协调是指政府内部的行政协调，即行政权力各主体（机构和人）在应用行政权力、制定和执行公共决策的过程中所进行的协作和相互关系的调节。中央集权制国家的发展趋势是分权和权力下放，其实质是民主和行政民主，行政民主的一个重要方面是政府内部的行政协调。协调的过程就是互通信息、寻求共识、协力合作、共克难关的“民主”过程。同时，协调也有助于消除部门之间的矛盾冲突，强化政府首脑的宏观调控能力。行政学将各国中央政府内部行政协调的方法分为等级制协调和商议制协调两种。[20]为实现宏观调控目标的行政协调机制，在不同国家的表现方式不尽相同。如在美国，它虽然没有设置某种综合协调经济政策的政府部门，但实际上相当重视这种协调。日常协调主要是靠对话协商，国会、白宫、联储、财政部等部门之间每天都交换意见。还有一些不列入政府部门序列的机构，如预算管理局、国会联合经济委员会、国家经济委员会等，担负着协调职能。[21]在德国，财政部和中央银行都是宏观调控部门，各有其调控范围与目标，但由于在德国的调控体系中，中央银行委员会与联邦总理、财政部长和经济部长之间保持着密切的联系和相互列席会议的惯例，使得联邦政府和联邦银行在各自拟订财政政策和货币政策时，能够尊重对方的意见，就财政政策和货币政策进行磋商，求得对方的理解和支持，因而政策上的矛盾和冲突不常发生。[22]

　　在中国，为实施宏观调控而建立的商议制协调机制的一个典型是央行的货币政策委员会。该委员会是中国人民银行制定货币政策的咨询议事机构，其职责是在综合分析宏观经济形势的基础上，依据国家的宏观经济调控目标，讨论货币政策事项，并提出建议。货币政策委员会由中国人民银行行长、国务院副秘书长、国家发改委副主任、财政部副部长、人民银行副行长、统计局局长、外汇管理局局长、银监会主席、证监会主席、保监会主席、银行业协会会长和金融专家组成。《中国人民银行货币政策委员会条例》和《中国人民银行货币政策委员会议事制度》还对货币政策委员会委员的工作程序和议事规则作了规定。

　　在中央宏观调控部门中，国家发改委的角色和定位值得关注。根据《国家发展和改革委员会主要职责内设机构和人员编制规定》，[23]该委员会是综合研究拟订经济和社会发展政策，进行总量平衡，指导总体经济体制改革的宏观调控部门。其职能和机构设置涉及经济改革与发展的各个方面，那么在宏观调控过程中，如何协调国家发改委与其他各宏观调控部门的关系，就是非常重要的。《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》指出：“完善宏观调控体系的重点是，建立计划、金融、财政之间相互配合和制约，能够综合协调宏观经济政策和正确运用经济杠杆的机制。”而从计划、财政、银行三者相互关系看，“一方面，三者有时的相互配合制约不足，这突出表现在编制各自计划和制定政策的过程中相互磋商协调不够，甚至信息资料都事先不沟通，非要到国务院会议才见；另一方面，三者有时又相互“配合制约”过密，事无巨细都要三者行文会签”，[24]从而导致决策偏差，或者多头决策、久拖不决，且淡化了决策责任，以至给经济、社会造成了损害，相关决策者仍无紧迫感，也无被追究责任之虞。因此，它们各自的宏观调控政策所存在的矛盾与冲突如何被有效、及时地纳入制度化的解决机制，提升协调机制的制度化程度，将是完善中国宏观调控协调机制的一项重要任务。应当根据行政协调原理，以民主和效能为原则，以适当的组织制度和参与方式建立规划、金融、财政各自相对独立、相互制约又相互配合的关系。比如国家发改委和财政部都可以仿照央行的货币政策委员会，设立某种决策咨询、议事机构，吸收各重要相关部门的官员和社会各界代表参加；同时建立三部门各个层次官员的联席会议制度，以分析监测经济、社会的运行，提出有针对性的调控建议。这种协调机制的制度化将主要体现在程序上，对程序的实质遵守应为宏观调控行为合法的构成要件，而违反或规避程序则应成为宏观调控部门及其主要负责人和直接责任人员承担法律责任的依据之一。

　　（二）中央与地方的分权

　　如前所述，我们不赞成对宏观调控作严格的学理性解释，地方在其权限范围内采取的政策、措施也可能对国民经济产生影响或调节。因此，宏观调控的分权、制衡和协调不仅发生在中央的不同部门之间，也存在于中央和地方之间。随着改革的不断深入，特别是实行分税制以后，中央与地方之间的关系越来越从“父子”、“兄弟”关系演变为不同经济主体之间的竞争关系。这种竞争关系的形成，是改革开放中不经意出现的一件大事，中国在不到30年时间内取得如此巨大的成就，如成为制造业和引进外资大国、基础设施建设突飞猛进等，无不源于地方积极性的高涨。中央与地方、地方与地方的竞争成了中国经济发展、社会进步和制度创新的一种最重要的力量。宏观调控必须建立在尊重地方自主权、“剩余权力归地方”的基础之上，否则改革开放的成果就可能毁于一旦。此外，各地发展的不平衡尤其是东西部的巨大差距，使得“必须集中在中央”的宏观调控权的行使必然具有不统一性，从而导致中央与地方之间宏观调控权力的配置更为复杂。因此，地方政府必须拥有对其管辖范围内可能关涉整体国民经济的事务的管理、调控权。鉴于宏观调控的间接性、层次性和相对性，地方的这种调控权就是一种宏观调控权，但为了与中央“宏观调控权”相区别，也不妨称为“中观”或地方的调控权。