(二)我国社会转型时期社会保障的
突出矛盾和问题
我国八届全国人大第一次会议通过的《
中华人民共和国宪法修正案》作出了“国家实行社会主义市场经济”的规定。把社会主义市场经济作为一个宪法原则，这个原则对我国有着深远的意义。市场经济和计划经济是两种不同的经济体制，两种体制的转型，在社会保障法律制度上遇到突出矛盾和问题是必然的、不可避免的，主要有以下几个突出的问题：
1．经济体制转轨时期，国有企业职工养老保险“历史债务”的补偿
从计划经济到市场经济，在社会保障法律制度改革中将遇到诸多的问题和矛盾，而最为突出的是国有企业养老保险的“历史债务”补偿问题。这个问题能否解决，关系到国有企业能不能顺利改革，新的社会保险制度能不能得到实施。“历史债务”补偿，有人也称为“隐性债务”补偿，就是指我国国有企业长期积累下来的数量庞大的离退休人员，在承认他们过去对国家贡献的基础上按规定支付养老保险金；但新的制度中又没有这部分资金的积累，再加以国有企业资产重组中破产、分立、兼并、股份合作制、合资、收购等等，将对这个问题带来更多的复杂情况和严重困难。现在必须考虑今后十几年甚至几十年之内如何解决这部分转轨费用，这笔资金概算起来数额是极为庞大的。对这个突出问题的解决，将是对实现我国经济体制改革作出的具有历史意义的贡献。
2．社会保险适用范围不能适应市场经济的要求
我国以公有制为主，多种所有制经济的共同发展，为增加就业机会提供了有利条件，而社会保险的适用范围没有与之相适应，大量有关养老、失业、医疗、工伤等规定的名称均是“国营企业……”或“国家机关事业单位……”。多种经济成分中的许多劳动者的社会保险没有纳入进去，至于乡镇企业职工、城市农民劳务工、外派劳务工等等更是不完善。综观各国社会保障法，在立法技术上均采取了适用范围的除外办法，规范了比较大的适用范围。
3．社会保障实施机制较弱，法律的强制作用不能很好发挥
社会保障的实施机制包括行政执法、司法、争议解决的仲裁活动以及法律监督程序等。实施机制较弱，主要原因是社会保障法律中缺乏责任规范和制裁办法，社会保障法律关系中的责任规范是有自身特点的，如工伤保障责任的归责原则是无过错原则，发生了工伤事故，无论雇主是否有过错，都要承担补偿责任，实际上是推定雇主责任原则。目前最为突出的是对挪用、挤占、截流社会保险基金的行为得不到有力的惩治。用职工的“救命钱”盖房子、购汽车、吃喝送请等等应该受到惩治，但我国《
刑法》第
273条只规定了“挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物，情节严重，致使国家和人民群众利益遭受重大损害的，对直接责任人员，……处三年以上七年以下有期徒刑”"。也就是说，我国刑法并未将社会保险基金列入特定款物的
刑法保护之内。1999年上半年，我国养老保险基金收缴率只有82％， 1996年全国企业累计拖欠社会保险费300多亿元，社会保险费历年累计违规违纪数额达90多亿元。拖欠、挪用、拒缴社会保险费所带来的后果并不亚于偷税、漏税的危害。
(三)完善社会保障法律制度的几点思考
1．解决国有企业职工养老保险“历史债务”的补偿是国家、企业、社会的共同责任
为了使我国社会保险制度能够顺利转轨，需要多种渠道筹集这部分资金，以防止发生大范围的风险。目前已有很多建议：(1)对现有的一部分基金积累，投入一定比例的无风险经营使其保值增值，如购置国债、国家集资项目等等，但绝不可投资于股票交易，亚洲金融危机在一些国家已有深刻教训，因而这种投资运营必须有严格的机构权限、监督程序的法律保障；(2)用法律的强制手段追回拖欠、挪用的社会保险基金；(3)严格禁止提前退休，减少养老保险支付压力；(4)在国有企业资产重组中提出一部分资金，作为对过去职工贡献的补偿，这在理论上是可以有依据的。
2．法律的调整与特殊政策相结合
