任何国家在某一历史阶段都可能遇到不同原因、不同性质的特殊困难。我国目前的国有企业职工下岗、政府机构改革人员分流、新增就业压力、农村剩余劳动力的转移、人口老龄化以及各类突发性事件等等，都是我国特定历史条件下的困难，这些困难是为了达到将来的经济目标不得不付出的代价，党和国家已经用最大的努力和勇气面对这种特定历史条件的困难。
综观各国情况，各国对待特殊历史条件下的困难所采取的对策主要有：(1)牺牲一部分人的利益走出困难，如20世纪30年代全球经济危机时一些国家采取的职业移转政策，以及亚洲金融危机后一些国家采取的削减福利、维持国家竞争实力的做法；(2)维持一定时期，用市场机制解决劳动力市场的平衡；(3)国家用一部分财力凭借特殊历史时期的特殊政策渡过难关。
我国社会主义国家性质和我们过去的治国经验，完全有能力和有条件用法律制度和特殊历史时期的政策相结合的办法解决困难。法律和特殊政策的结合，在法学理论上可以称作“权利补救”或“权利救济”，就是在特殊情况下，原有的法律不能完全保证权利的实现时，就要制定一些特殊政策和法律相互协调和相互补充。我国实施的再就业工程，虽然不是法律，但在执行有关劳动就业法律时起到了很好的作用。1999年6月公布的《中共中央
国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，是特定历史条件下的重要政策性规定。通知中所规定的劳动合同期未满的下岗工人，也要进入再就业服务中心，三年内在服务中心领取基本生活费，还规定了下岗职工从事其他职业的一系列优惠政策。这些规定，既不是
劳动法的内容，也不是劳动合同的内容，而是特殊历史条件下的特殊政策。一般来讲，这种特殊政策都是急需的、又有一定时间限制的，如通知中资金来源的三三制，不一定是长期政策，三年后，一批批下岗工人将要彻底与原单位解除劳动关系。到那时，也可能根据需要，再制定一些特殊政策，逐步化解特殊历史阶段的困难。
3．对全国性的提高社会保障水平及适当削减原有标准，均采取慎重态度
这是福利国家的教训。我国正在走向市场化、工业化、现代化，又是一个农业大国，经济发展不平衡，人口众多，社会保障的法制化道路将是很艰难的过程。社会保障涉及人们切身的利益要求，法律上对保障水平和保障标准的任何变动，都会引起社会的反映。1995年11月至12月，法国因政府公布社会保障改革，发生全国性大罢工。这次罢工是1968年戴高乐政府下台以后的最大的一次罢工，参加人数达380多万，持续了两个致，涉及全国各大小城市，仅12月12日一天，就有100多万人走上街头，公共交通瘫痪了一个月．其结果导致当时的朱佩政府垮台。我国的社会性质及长期的治国经验表明，我们有能力维持社会的总体稳定，但慎重地规范社会保障水平及支付标准，是两种经济体制平稳过渡的法律条件。
4．制定适应中国经济发展阶段的社会保障立法规划
我国已经把依法治国作为治国方略提了出来，法律成为管理国家和社会事务的主要手段。制定短期、中期、远期社会保障立法规划是社会保障法制建设的一个重要任务。
依法学理论和立法技术的要求，一个部门法的立法工作，最好先制定一部统一的综合性的法典式的法律，在此基础上陆续颁布单行法、实施细则、立法及司法解释等。但目前从我国实际出发，制定一部法典式的，包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助、个人储蓄积累保障、社区服务等内容广泛而庞大的法律，是非常困难的。德国自1970年开始编纂社会法典，内容包括社会保险、社会照顾、社会救济三大部分，但至今还没有完成。
我国应尽快起草《中华人民共和国社会保险法》，这部法律最好由全国人大常委会通过，使其成为一部重要法律，并建议农村社会保险可另行单独立法。农村的社会保险主要将重点放在养老保险和继续完善“五保户”的保障制度。农村老龄化程度比城市高，数量也大。随着我国农村经济的发展，传统的“家庭养老”正在发生变化。但是由于城乡经济发展水平的差别，在一定历史阶段，城乡养老保险必须分别立法。农村养老保险立法模式的选择不同于城镇，在相当的历史阶段，基本上还是农民自我储蓄积累的保险模式。由于历史形成的传统习惯，虽然目前农村养老保险问题不太突出，但在新的世纪也将成为我国社会保障的一个难题。
