风险预防原则所体现的“不确定性不能作为阻碍干预风险的理由”的思想，符合现代风险社会政府功能定位的客观需要。然而，该原则授权政府在没有结论性证据的情况下，就采取措施来预防风险的发生，这必然导致措施与目的之间的实质性关系难以证成，比例原则的适用缺乏基础：比例原则的适用需要关于风险程度、规制措施效果、规制措施成本等方面充分的信息，法院才可能有效衡量，而大量不确定性的存在，导致没有充分的信息判断比例原则是否得到满足。[26]因而，当政府可以基于预防原则而采取行动时，比例原则对行政活动的约束在事实上被软化了。[27]

　　四、风险社会的行政法治：以程序建构为中心

　　风险规制反应了人类在不确定中寻找确定，在未知中规划未来的企图。为了使未来可控，法律放宽了对行政机关的约束，使其可以灵活应对。问题是，当潘多拉的盒子打开后，如果没有新的约束机制，这一巨大的权力显然有异化的可能。因此，结合风险规制的特点，探寻驯化行政权的有效方案，应当成为当下行政法学的重要任务。

　　风险规制活动法治化面临的基本困境是知识不充分。面对未来与未知，我们难以凭借既有经验积累形成的确定规则来为行政活动建章立制；也没有充分的信息去评价行政机关政策选择的合法性。实际上，这一困境是不可能得到根本解决的，从认识规律来看，我们永远无法获得关于未来的充分知识。因此，借助有限的知识，采取一些试验性的措施来规制风险，是不可避免的选择。

　　为此，风险规制活动法治化的可行方案是，通过制度建构，确保规制活动是开放的，能够充分探索已有知识并随时接纳新的关于风险的信息；同时是审慎的，能够对现有信息进行仔细权衡，慎重地进行政策选择。[28]这一法治化的方案，主要是一种程序主义的进路。它通过建立一个程序框架，使各种观点能够理性交换、相互理解、充分论证，进而使决策的考虑足够广泛，最大化运用现有知识来形成洞见，并因此获得合法性。[29]

　　然而，需要特别提出的是，在这一程序建构的过程中，要特别注意两种可能存在紧张关系的知识使用，即专家知识和公众的意见。虽然这两者都是为如何更好地进行规制提供意见，但两者的结论可能恰恰是相反的，例如，虽然统计数据表明，飞机飞行事故所造成的死亡率远远低于汽车事故造成的死亡率。[30]但是，由于人们感觉到对汽车事故的发生他们可以控制，并且即使发生事故也有生还的可能，而在飞行事故中他们无法控制，一旦发生也无路可逃。因此，即使他们知道有关的统计数据，也更倾向于认为相对于汽车，飞机是更有风险的交通工具。因而如何更好地协调运用两种知识，成为良好程序设计的关键。

　　在风险规制中，专家往往对风险拥有更为理性的认识。毕竟，对风险是如何发生的，将会产生什么样的影响，需要何种程度的规制等等问题，专家拥有更为充分的知识。相反，公众的意见往往并不理性：[31]其一，公众过度依赖不理性的直觉。例如，公众对风险大小的认识往往受到既有事件启发(availability heuristic)的影响，即如果近期经历过相应的事件，他们将更倾向于认为该事件很可能再次发生，相反，如果没有相应的经验，他将倾向于认为该事件不会发生；其二，由于公众缺乏完备的信息，一些有关风险的信息在社会中传播时，通过公众的相互讨论容易被放大，形成集体的非理性；其三，公众缺乏必要的知识，所以往往只关注复杂问题的局部，难以做出全面客观的判断。

　　但是，硬币的另一面是，专家知识亦有其固有的局限：一方面，专家的意见无法解决价值权衡问题。尽管风险有一定的客观依据，但它必然通过社会过程形成，这导致每种社会生活形态都有其自身独特的风险排序。[32]因此，专家对于遭受风险影响的生命数量或寿命的长短等数字结论并不是问题的全部，行政活动尚需要进行大量的价值权衡。例如，决策者需要关心风险的分布是否均匀，以解决社会公平的问题；需要关心对未来是否有潜在危害，这关系到孩子的利益和代际之间的公平；需要关心风险是否是自愿承担的，因为这是个体对其决定负责的基础，等等。而这些在不同价值之间进行排序的任务，在一个民主社会，显然更应当听取公众的意见。另一方面，专家意见本身未必是客观的。首先，专家也仅具有有限知识，在知识不充分时，他们也不得不依赖直觉做出判断。因此，其判断并不完全是科学、客观的，而是具有价值取向的。如果任意由科学家主导对风险及其规制措施的分析，会导致用个别精英的价值观来决定政策。[33]其次，专家也可能受到利益的影响。专家也是有自身利益诉求的，因而其判断很可能受到自身利益的不当影响。第三，专家的意见也可能被操纵。如果一项决定被认定是根据科学结论作出的，它意味着决策者只是遵循了事物的本质，他们就可以不承担政策选择失误的责任。[34]因此，行政官员往往倾向于让自己扮演专家的角色，或者将专家的活动置于自己的指导之下。这样，他们可以利用所谓的专业知识为自己的决定辩护，即使决定是出于非科学的考虑。[35]