受制于过度重视发展经济的思维和监管能力建设的滞后，这一体系的实际绩效尚需批评。[5]但是，随着政府职能的转型，可以预见，规制风险、保障安全亦将成为中国行政机关的核心任务之一。对此，一个明显的信号便是，“十二五”规划已经释放了淡化GDP目标、更加重视社会目标的信号，并提出要使“抵御风险能力显著提高”。[6]
二、风险规制的特点：面向未知而决策
传统的行政活动主要是反应式的，目的在于维系现有秩序；而风险规制是面向未来的，通过预测性的活动，寻找潜在的危害根源并加以消减，从而试图掌控未来。由于政府不仅仅是针对一个具体的、正在面临的违法现象，而是要预见可能造成破坏的根源，避免所有不受欢迎的情况，行政活动的范围实际上大大扩张。[7]
科学规划未来的基础是准确的预测。但是，人类理性毕竟是有局限的，预测结论因而往往带有相当大的不确定性：气候变化将如何影响我们的生活？禽流感是否最终会演化为人与人之间大范围的传播？转基因食品是否会给生态带来毁灭性的灾难？等等，决策者经常需要在知识并不完备的情况下做出抉择，因而，风险规制是典型的“面向未知而决策”。
这一特点给行政活动带来了巨大的挑战：一方面，既然我们已经感受到威胁，为了未来的安全，似乎不应当无所作为；另一方面，已有的知识是如此匮乏，既无法准确界定问题的范围，更没有足够的确信去实施某种干预措施。“每当威胁变得更加紧迫和明显时，我们却发现自己不能借助科学的、法律的和政治的手段来确定证据、找到原因和进行补救”。[8]
为减少未知的范围，为行政活动提供决策基础，管理者可以运用一些科学手段。其中，最核心的便是对风险进行评估。风险评估是指对特定危害可能造成的负面影响进行定性或者定量分析的活动，其目的是了解特定风险可能造成的后果。规制政策应当建立在对风险事实充分了解之上，因而，风险评估往往是风险规制活动的基础。例如，我国的《食品安全法》便以“食品安全风险监测和评估”作为其具体制度设计的起点，基于对食品风险的评估采取规制措施。[9]但是，风险评估不可能完全解决知识不充分的问题：首先，人类理性是有局限的，人们不可能对未来做出完全精确的预测—我们不知道那些我们不知道的。其次，就风险规制所需要的科学信息而言，从概念、衡量方法、取样方法、数学模型建构到因果关系推断等方面存在大量的不确定性。[10]第三，风险产生于一个开放的系统中，受到客观环境和人类活动双重影响。例如，大量安全事故的发生，既有安全设施等技术上的原因，也有操作不当、管理不善等人为原因。[11]而人类活动作为社会现象，很难预测分析，“关于人们如何为他们自己或者在社会中做出选择，我们只有不准确和相互冲突的理论”。[12]
因此，尽管我们可以通过风险评估来增加决策知识，也可以尽量完善评估方法来减少风险评估结论的不确定性，但是由于人类认识能力的本质性缺陷，我们无法完全消除这些不确定性。决策者依然需要在知识尚不完备的情况下开展规制活动，这使行政机关的政策选择经常陷入进退两难的尴尬境地。对此，一个典型的事例便是气候变化的应对政策：
虽然已经有证据表明全球气候变暖可以归因于大规模温室气体排放，[13]但由于在云层的作用、碳沉淀以及其他多种反馈因素上存在大量的不确定性，无论是环保人士还是其反对者都能够使用科学结论攻击对方，并指责对方错误使用了相关科学知识：环保人士认为，气候变化很可能发生并产生灾难性的后果，已经构成了现实的威胁，需要采取措施限制温室气体排放；而反对者认为除非温室气体排放能够造成灾难性气候变化的结论已经很确定，否则不构成现实的威胁，不应采取措施限制温室气体排放，以免损害经济的发展。[14]正是因为相关知识的缺乏，给政府的政策制定带来重重困难，无论做与不做，均会引发广泛的批评。
