三、知识不充分与法律约束的软化
知识的不充分不仅给行政机关的决策者带来挑战，亦使法律难以为行政机关如何行动提供规范依据，法律对规制活动的约束有软化的趋势：
一方面，由于立法者不具备关于风险的完整知识，需要广泛授予行政机关裁量权，依法行政实际上被依裁量行政替代。
依法行政的前提是行政权何时行使、如何行使的规则均通过法律得以确定，从而使公民可以预见和测度行政活动。然而，风险规制面向未来寻求安全的特点，导致立法者难以为行政机关提供详尽的规则约束。毕竟，风险规制是面向未来、面上铺开的，如何规制风险具有高度的复杂性、情景依赖性和不确定性，以至于它无法在立法时被充分认识。[15]立法机关不得不通过概括性的授权，赋予行政机关大量裁量空间：
其一，哪些风险需要规制、如何规制、规制到什么程度等问题具有深刻的政治和社会含义。立法机关可以给出一些指导性原则，但如何处理特定事项上自由与安全等不同价值，立法机关却无能为力。毕竟，每类风险及其下的亚类型、甚至每个个案都有不同的特点，需要授权其他机关具体解决，同时，司法的被动性、个案裁决性，过度稳定，也导致其难以胜任，[16]最能承担这项任务的非行政机关莫属。
其二，风险规制需要收集和分析大量的信息，这方面立法机关无论从组织结构还是程序上都无法做到。只能通过授权行政机关来解决。而且，风险规制需要借助大量的专业知识，为了找到更好的实现控制风险的规制方式，也可能需要反复不断的试验，这样行政机关所具备的持续关注某一领域的特点恰恰能够更好地回应风险问题提出的挑战。[17]
其三，风险问题具备深刻的社会含义，对风险的规范也需要保持与公众、受到规制影响的企业持续的沟通，从而能够随着情况的变化，在充分讨论的基础上，形成更加符合社会需求的政策。
另一方面，获得裁量权的行政机关也需在知识不充分的情况下行动，法律难以判断其行合法性。
行政机关裁量权的行使也必须遵守法治的基本要求，例如，遵守比例原则的要求。[18]根据这一原则，行政机关的规制行为必须是必要和适度的，如果行政机关意图对可能引发损害的行为或者物质进行规制，应当尽可能对危险状态做肯定掌握及分析诊断，对将来发展的可能状态作预测。[19]而且，这种预测不能是凭空的想象，而需要基于确认的事实和可比照的类似案件的经验，对未来事态的发展做出相当确信的预测。[20]为了证成其规制手段选择符合比例原则，这种确信至少应当涵盖两个方面，即损害发生的概率和损害程度的大小。[21]
然而，行政机关对风险的知识往往也是不充分的，往往需要在是否会造成损害不确定的状态下即采取试验性的规制措施。如果严格按照比例原则的要求，将阻碍行政采取相应行为进行规制。以当下引发大量争论的面粉增白剂为例：迄今没有确切证据证明面粉中合理添加过氧化苯甲酰对人体有危害，相反，面粉增白剂有提高小麦出粉率、减少面粉霉变等好处。[22]2011年3月1日，卫生部等六部门发出公告，要求自2011年5月1日起，禁止生产、在面粉中添加面粉增白剂，其理由为，安全性未得到证实，且技术上已经没有必要。[23]该公告亦未指出有科学证据表明面粉增白剂对人体有害。因此，若严格依照比例原则，卫生部门禁止使用的规定将可能被认定为违法。
类似的问题广泛存在，转基因食品、核能的风险等问题在科学上存在巨大争论，如果严格适用比例原则，则过度束缚行政机关，影响其回应公众安全需求的能力。为此，在风险规制领域，特别是在一些可能引发严重损害的风险领域，比例原则的适用具有软化的趋势。明显的表现便是风险预防原则（Precautionary principle）的兴起。这一原则授权政府可以出于谨慎的考虑，在科学证据尚未证实危害的大小情况下采取预防性的措施规制风险。其经典表述为《里约环境与发展宣言》的原则性规定，“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛使用预防原则；遇有严重的或者不可逆转的损害威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”。[24]这一原则在我国正式法律文件中尚未有明确表述，但实践中，很多案例均反映了这一思路：上述禁止面粉增白剂的措施如此，2009年采取的控制甲型流感的措施也是如此。[25]
