地位与策略：“大调解”中的人民法院
王禄生
【摘要】本文是对当前部分地方推行的，力图追求法院在“大调解”中占据“主导”地位的本土实践的反思，并试图通过论述证明：法院在现有的制度环境下很难真正地扮演起“大调解”中的主导角色。这与执政党对法院的定位、社会公众对解纷机构的选择倾向和司法的固有限度息息相关。法院的这种角色决定了其在追求“大调解”格局“主导地位”过程中所采用的各种策略。这些策略的采用虽然极大提升了法院解决疑难纠纷的能力，但却同时进—步限制了法院对“主导地位”的追求。二律悖反的事实说明准确定位才是法院在“大调解”中发挥更大作用的基础和关键。
【关键词】大调解；法院的地位；法院的策略；资源依赖；新制度主义
【全文】
一、引论
当前，建立“大调解”工作格局的实践在全国各地仍然“方兴未艾”。在这个格局中无论是人民调解、行政调解或者是司法调解均获得了前所未有的机遇。如何在新格局中争取有利和有力位置从而“有所作为”就成为各参与主体力图解决的关键问题。正是在此背景下出现了由法院系统主导“大调解”工作格局的观点和实践。如果把“法院主导”视为一项司法改革的话，我们就会发现它在很大程度上是“自下而上”[1]的，从地方试验逐步过渡到全国推广。[2]同时，在地方试点的过程中，最高法院也在努力实现和巩固这一主导地位。[3]如果真如法院所愿，那么通过大调解中的多方联动，法院可以有效地与地方党政中心工作对接，从而改变原有的地位和形象。{1}然而，问题却是法院的主导地位至少在中央层面尚未受到明确的认可，虽然学术界和实务界多有支持者，但不同的声音仍然不容忽视。[4]那么问题就产生了：究竟法院在“大调解”的格局中处于怎样的地位？这种地位是法院积极争取还是被动接受？在多调联动的格局中法院采用了怎样的策略？这样的策略对于法院原有地位和形象的塑造产生了怎样的影响？本文将结合实证材料对以上问题展开论述。
二、法院主导：地方的试点实践
尽管尚未在全国范围内公开推行，“法院主导的大调解机制”已经在较多省份得以试点和实践。四川省在2007年前后就开始试点构建“法院主导”的“大调解”的工作格局。2009年6月，四川省委办公厅和四川省政府办公厅出台了《关于构建“大调解”工作体系，有效化解社会矛盾纠纷的意见》，正式确立了在全省范围内建立“司法主导”的“大调解”工作格局。这一改革被部分媒体称赞为“全国一大亮点”，{2}并且最高法院的负责人也曾指示全国法院要学习“四川经验”，{ 3}做到“司法调解承前启后、贯穿全程，承上启下、体现支撑。全省法院系统推动‘大调解’工作，通过强化主导作用，当好参谋长。”{4}与四川省的实践相似，全国各地也存在着其它全省范围的“法院主导”的实践。比如2008年7月，江西省综治委、江西省高院等五家单位联合下发《关于实行人民调解、司法调解、行政调解衔接联动的实施意见》，逐步在全省范围内建立“政法委领导、人民法院主导的共同化解矛盾纠纷的工作机制”。{5}与四川省临近的青海省也在该省选择试点推行“法院主导”的工作模式，并着手进行全省范围内的推广。{6}除此之外，河南省的较多地区也明确推行“法院主导”的大调解模式，郑州、洛阳、许昌、焦作、南阳等地区都出现了这类实践。[5]山东省的青岛市、潍坊市和滨州市等地区的法院也在着力实现法院在大调解中的主导地位，其中青州市法院建立的“综治牵头、法院主导”的“大调解”工作格局还人选了2011年《中国法治蓝皮书》。[6]另据笔者不完全统计，明确主张“法院主导”地位的地方实践还出现在河北、湖南、浙江、福建、山西、陕西、重庆、深圳的部分地区。[7]
根据现代汉语词典的解释，“主导”是指主要并且引导事物向某方面发展。所谓的“法院主导”大致是指法院在“大调解”中发挥着主力军的作用，并且统筹人民调解、行政调解和司法调解，推动着“大调解”工作的整体开展。这其中“统筹”和“推动”无疑是发挥主导作用的关键。如果仅仅分析现有法律和政策，似乎只有法院最有可能在人民调解、行政调解和司法调解中起到主导作用。首先，法院具有对社会纠纷的统筹处理的权力，可以对起诉到庭的民事纠纷根据难易程度进行分流，劝导当事人先通过人民调解和行政调解的方式解决纠纷。[8]第二，法院对于人民调解和行政调解的处理结果具有终极的司法介入权力。[9]第三，法院需要对人民调解和行政调解进行业务指导和支持。[10]第四，法院还肩负着推动人民调解和行政调解发展的职责。[11]事实上，前文提及的地方性改革也是通过上述权力的行使来试图获取在“多调联动”中的主导地位。虽然各地模式不尽相同，但我们基本可将“法院主导”的地方实践概括为：政法委领导、人民法院主导的人民调解、行政调解、司法调解相互衔接联动、共同化解矛盾纠纷的工作机制。申言之，各级法院是通过以下的方式来实现和发挥在“大调解”格局中的“主导”作用的：（1）统筹协调人民调解、行政调解，引导纠纷进入人民调解和行政调解；[12]（2）主动深入基层，广泛设立便民诉讼点，与各机关合作构建多种纠纷解决机制；[13]（3）通过邀请调解和委托调解等方式，提高法院自身调解能力；[14]（4）加强对人民调解、行政调解的指导，规范调解行为，完善工作程序。[15]（5）拓展对人民调解、行政调解的支撑渠道，在司法调解和裁判中充分考虑和肯定人民调解、行政调解，依法给予肯定和支持。可以发现，前三项措施与“统筹”相关，通过在各级法院设立人民调解和行政调解窗口的方式以及在基层设立便民诉讼点的方式，以“请进来”和“走出去”的策略，法院既保障了案件分流的施行，又提升了自身调解案件的能力，“案件统筹”是法院系统“主导”大调解工作的关键环节。第四项措施涉及的是法院对人民调解和行政调解的指导，通过法院“专业”的指导，提升人民调解和行政调解的质量，这也是法院“推动”大调解工作的重要方面。最后，通过“司法介人”权力的行使，法院在“支持”人民调解和行政调解的同时也保留了审查两者的可能。总的来说，这是一个法院全面统筹、人民调解组织和政府职能部门予以配合的工作格局。[16]
