（二）区际行政协议与相关概念辨析

　　1．区际行政协议与区域行政协议

　　目前学界所谓的行政协议大多是在区域行政协议的层面上使用。“区域”其实是指经济区域，在实践中较常被关注的区域主要是已经形成且较为稳定的，由相邻的若干行政区组成的经济区域，如跨省际的“长三角”地区。因此，区域行政协议主要是从经济区域的同质性出发，来研究一个国家内具有共同经济特征或经济联系的不同地方政府之间签订的行政协议。由此可见，区域行政协议不存在“区际”特性，因为经济区域内的行政区划均依我国法律所设立，同属一个法域，实为一个主权国家内跨行政区划的地域范围。

　　2．区际行政协议与区域行政立法

　　区域行政立法，“是指具有立法权的若干个地方政府进行的横向立法协调，其不仅表现为一种共同的立法行为，更多的是地方行政立法上的沟通与合作。”{3}(P74)如2006年辽宁、吉林、黑龙江三省在我国内地建立了首个“区域性立法协作框架”，实现省政府间的立法协作。而区域行政立法是以地方立法为基础而展开的，实质是地方政府间的联合立法。目前我国《宪法》及《立法法》没有承认中央与地方之间、地方政府之间可以联合制定法律，因而存在法律上的障碍。但目前学界普遍认为，虽缺乏立法上的直接授权，但从立法主体来看，应当属于地方政府规章。“区域行政立法与一般地方政府规章的差别仅在两者的适用范围上，前者是通行于全区域的政府规章，而后者只能在单个行政区划内施行。”{4}(P74)

　　区际行政协议与区域行政立法的主要区别有二：一是两者的性质不同。区域行政立法，顾名思义所订立的规范性文件具有法律效力，是形式意义上的法。然而，行政协议就其自身结构而言并不构成法律，本质上是一种公法契约。二是两者的功能不同。区际行政协议的功能在于区域行政协调，而区域行政立法则在于区域立法协调。区际行政协议相对于区域行政立法具有简单、灵活和更具有透明度的特点，但仅局限于一般行政事项。涉及重大政治问题或行政协调机制不足以解决问题时，区域立法协调则更具优势，可以从根本上解决法制冲突的问题。由此可见，两者在功能上可以优势互补。

　　3．区际行政协议与《关于建立内地与港澳更紧密经贸关系的安排》(CEPA)

　　关于CEPA的法律性质，目前学界观点较多。[2]本文认为，CEPA是同一主权国家内统辖不同的单独关税领土的政府间的区际自由贸易协议。根据1947年《关税与贸易总协定》（GATT1947）的规定，任何实体不论其是否为主权国家，只要能够代表某个在处理对外贸易关系与GATT1947规定的其他事务具有完全自主政府即构成一个单独关税区，可以成为WTO的成员。WTO有关协定沿袭了GATT1947有关成员资格及单独关税区的规定。由WTO协定有关成员资格和“一国两制”的政策取向所决定，港澳在国际贸易实践中享有单独关税区的地位。由此可见，CEPA是一个主权国家内统辖不同的单独关税领土的政府间的区际贸易协议，而不是严格意义上的国际条约。同时；“由于CEPA属于WTO体系中的统辖两个单独关税领土的政府间达成的区际协议，不但CEPA各方应负有信守该区际协议之义务，而且WTO的其他成员方也负有基于WTO规则尊重该区际协议之义务”。{5}（P123-124）因此，CEPA也就具有了国际法上的拘束力。相比之下，区际行政协议不具有国际法上的拘束力，这一点明显与CEPA不一样。此外，CEPA规范的内容主要是贸易自由化和投资便利化，对其他社会经济领域的公共事务基本没有涉及。而区际行政协议规范的内容基本上可囊括区域经济和社会发展的所有行政事务。当然，两者也有相似之处，如两者所规定的内容同属行政管理事项，尤其是涉及贸易经济领域，CEPA更是区际行政协议缔结的依据，如《粤港（澳）合作框架协议》便是依据CEPA而制定的。