区际行政协议试论
崔卓兰;黄嘉伟
【摘要】区际行政协议是适应区域经济一体化的客观趋势和区域合作治理的内在要求而产生的一种新型、特殊的行政协议。区际行政协议具有区际性的显著特点，并且在协议的缔结主体、程序、内容、履行、效力上也有自身的特殊之处。从《粤港（澳）合作框架协议》实践状况来看，我国区际行政协议既有不少创新但同时也存在若干问题，亟须从树立行政自制理念、完善具体规则建构和法治化等方面来加以改进，以解决“一国两制”下区际协调的法制困境。
【关键词】行政协议；区际行政协议；实践状况；完善建议
【全文】
在我国行政法理论中，区际行政协议作为一个新生事物，尚缺乏系统的研究。我国的区域经济一体化，推动了“一国两制”背景下的政府合作协议实践。2010年4月和2011年3月，广东与香港、澳门先后在北京签署了《粤港合作框架协议》和《粤澳合作框架协议》，这是我国省级政府与特别行政区缔结的政府合作协议，《框架协议》对两地的发展进行了整体性安排，并首次明确提出建设亚太地区最具活力和国际竞争力的城市群，共同打造世界级新经济区域，促进区域经济一体化发展。应当看到，这两份协议仅仅是起步，大量的省级政府与特别行政区之间的政府合作协议将陆续展开。在“一国两制”背景下准确认识该类政府合作协议的法律属性，有利于协议的规范与调控。如何界定此类协议的法律属性，本文提出区际行政协议这一概念来描述和分析该类创新型法律实践。
一、区际行政协议的概念
近年来，我国地方政府之间通过行政首长联席会议机制缔结合作协议的情况日渐增多，政府合作协议作为联席会议达成的一种结果，在法学上被定性为“行政协议”。但是，我国行政法学界目前对行政协议的探讨还局限于我国大陆范围内，而忽略了在WTO框架和“一国两制”背景下港澳与内地不同法域之间的特点，因而现有的理论框架难以完全应用于港澳与内地地方政府之间签订的行政协议。为此，本文主要研究港澳与内地地方政府之间的政府合作协议，并以区际行政协议这一概念来把握其特质。
（一）区际行政协议的基本涵义
学界目前通说的观点认为，“行政协议是两个或两个以上的行政主体，为了提高行使国家权力的效率，实现行政管理的效果，互相意思表示一致而达成协议的双方行为，本质上是一种对等性行政契约。”{1}(P46)就其适用范围而言，行政协议多用于内部行政和中间行政[1]领域，其中以行政主体签订的协调经济区域内社会与经济事务的合作协议最为常见，因此，本文所探讨的对象亦限于此。
“区际”一词是国际私法上的概念，是一个以法域为基础的引申概念。“一般说来，一个具有独特法律制度的地区被称之为法域。”{2}(P274)如果一个国家内部存在数个具有独特法律制度的行政区域，行政区域之间就形成了不同的法域，各法域之间的相互关系便可称之为区际。自港澳回归、中国加入WTO以来，港澳与内地形成了一个主权国家内三个不同的法域。随着三地经济的密切联系，港澳地区与内地部分省区开始形成了一定的经济区域（如粤港澳），但该类经济区域有别于一般的国内经济区域，政府各自所属法域互异。为了协调区际之间的社会经济公共事务，三地政府依据各自的行政权职能缔结行政协议，由此而产生了一种新型、特殊的行政协议—区际行政协议。笔者认为，所谓的区际行政协议是指在区域经济一体化的客观趋势和区域合作治理的目标指引下，一定经济区域内不同法域的行政机关之间为协调区际公共事务而订立的行政协议。
