（二）符合区域合作治理的内在要求

　　传统的政府行政模式是一种行政区行政，政府单元基于行政区划的刚性界限，以行政命令的方式对本行政区社会公共事务进行垄断管理，具有相当程度的封闭性和机械性。“近些年来，随着全球化、信息化，特别是区域经济一体化等复杂社会生态所引发的行政区划内大量社会公共问题的日益‘外溢化’和‘区域化’，传统行政区行政的治理模式已越来越陷入‘治理失灵’的困境，于是一种新的公共行政治理模式即区域公共管理治理模式便应运而生。”{10}(P53)区域公共治理，要求区域政府之间要通过一定的机制和规则共同管理经济和社会事务，维护和增进地区共同利益。区际行政协议以契约的形式实现行政合作，以合作主导政府内部部门间关系以及政府之间的关系，从而在根本上改变传统的“部门主义”、“地方主义”等内部性问题对一体化进程以及有效治理的妨害。

　　（三）有助于解决“一国两制”下区际行政协调的法制困境

　　我国内地与港澳地区一体化的区域经济发展，要求消除地方行政壁垒，离不开一体化的法制环境。行政法制的协调可以有三种路径：一是区域行政立法。区域政府间联合统一立法的方式能够最大程度地消除立法泡沫，实现法制的统一。但区域立法协调的机制也有其程序繁琐且弹性不足的缺点，况且港澳与内地地方政府实行联合立法似乎与现行法律精神不相符合。二是建立区际行政冲突法规则。港澳与内地存在区际法律冲突，按理可比照国际私法上的冲突法规则，建立区际间的行政法律冲突规则。这个方案虽可行但有其致命的弱点，即冲突规范只是指向所要适用法律的连接点，只作立法权的选择，并不问该管辖权地区有无调整该法律关系的法律和具体内容，因而缺乏针对性，难以满足区域经济一体化对法制的需求。三是采用区际行政协议的方式。此种方式相比前两种模式具有明显的优越性：首先，它既尊重港澳地区高度自治权，又切实体现了一国两制下法域平等的基本原则。其次，这种模式程序简单、灵活便利、易于操作。由两地政府的行政首长通过联席会议机制就合作事宜进行协商、沟通，能够最大程度地平衡各方利益，作出科学的制度设计与程序安排。再次，采取这种方式不需要对现行法律制度作大的变动，易于为各方所接受，是一种较为务实的选择。

　　四、我国区际行政协议的实践状况

　　《粤港（澳）合作框架协议》具有区际行政协议的典型特征。本文以该协议文本为观察对象，尝试对我国区际行政协议的实践做一解析。

　　（一）缔结依据

　　《粤港合作框架协议》首先指出：“为落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008－2020年）》、《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）及其补充协议，促进粤港更紧密合作，广东省人民政府和香港特别行政区政府经协商一致，制定本协议。”这意味着《粤港（澳）合作框架协议》属于特别行政区政府行为而非立法会权能范围，缔结依据来源于《基本法》中赋予特区政府的行政管理权。而对于广东省政府，缔结协议的依据一般认为来源于宪法、地方政府组织法赋予的地方事务管理的职权，但从已签订的区际行政协议来看，部分协议内容明显涉及宪法与法律规定属于中央权限范畴的事项。如《粤港合作框架协议》中有关金融合作的问题，就属于《立法法》规定的相对保留事项。依法行政中的法律保留原则要求行政机关实施任何行政行为都要有法律授权，如无明确授权，其缔结区际行政协议的合宪性与合法性就可能发生问题。