在国务院《纲要》的指导下，国务院之下的政府部门为了提高行政决策的科学性和民主性，大力推进公众参与。例如，在国务院法制办公室通过法规规章草案意见征集系统（http：//www.chinalaw.gov.cn/article/cazjgg/）对行政法规、规章草案向社会征集意见的时候，虽然大部分公开征求意见的通知都直接采用“现向社会公开征求意见”或者类似表述，而很少说明公开征求意见的依据或者目的，只是偶尔规定目的是“提高立法质量”[2]或者“进一步增强政府立法工作的透明度”[3]，但是其让公众参与行政立法的目的，明显是追求行政立法的科学性和民主性。而在地方实务界，有一定代表性的看法，公众参与制度的功能，也在于促进政府行政决策的科学化、民主化。例如，北京市东城区政府法制办公室主任朱捷先生认为：“公众参与制度对于促进政府行政决策科学化、民主化至关重要。”[4]125

　　综上所述，学术界和实务界认为，公众参与能够提高行政决策的民主性和科学性。那么，就本文关心的问题而言，行政权是否具有通过公众参与来提高决策的民主性和科学性的宪法义务？下文对此展开分析。

　　（二）行政决策的民主性不是公众参与的宪法依据

　　不容否认，我国宪法多处体现了人民的主人地位。按照宪法序言第五段的表述，中华人民共和国于一九四九年成立后，中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人；宪法第2条第1款规定，中华人民共和国的一切权力属于人民；第3款规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。此外，宪法第42条第3款第2句规定，国有企业和城乡集体经济组织的劳动者都应当以国家主人翁的态度对待自己的劳动。简而言之，按照宪法序言和正文部分的这些规定，人民是国家的主人，享有一切国家权力，是国家主人翁。

　　就公众参与而言，似乎可以从人民的主人地位，顺理成章地推导出公众参与的正当性和必要性：行政权以服务人民为最终和最高目的，鉴于人民在我国的宪法架构之下具有主人翁地位，在行政活动中积极推动公众参与，也就是理所当然之事，甚至是人民所享有主人地位的必然要求——如果人民在具体的行政活动中没有参与的可能性，而只能够被动地接受行政机关决策的后果，岂不是颠倒了作为主人的人民和作为仆人的公权力之间的关系？

　　这种推理，看似具有说服力，但是经不起严格推敲。我国宪法明确选择了体现间接民主的人民代表大会制度，甚至在实践中，公民只能选举区乡镇、县、县级市的人民代表[4]，而没有规定全民公决等直接民主因素。具体而言，人民选举产生人民代表大会，由其代表人民对国家的重大问题通过立法等方式作出决策。从行政首长的产生来看，国务院总理、省长、市长、县长、区长、乡长、镇长，都是全国和地方各级人大产生的，而不是由公民直接选举产生。国务院和地方各级人民政府作为全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的执行机关，负责执行以法律、地方性法规、决议、决定等形式体现的人民代表大会意志。由此可见，无论从人事上、还是行为上来看，行政机关的民主正当性都来自权力机关，而不是直接来自人民，因此，行政机关无需再次诉诸公众，从人民获得民主合法性。

　　相反，如果我们有意识或者无意识地认为行政决策中公众参与是民主原则的要求，可能还会导致一些意料不到的消极后果。如果公众参与构成行政决策正当性的一个重要的、甚至是必要的来源，则在公众参与不足的情况下，行政机关最后作出的决策就缺乏充分的正当性。为了避免这一不利局面，则应当尽量提高公众参与的积极性。然而，在日常政治中，人们大多对政治没有太高的热情；而只有在外敌入侵等非常政治时期，公众才高度关注并且积极参与政治生活。鉴于我国在可以预见的将来进入非常时期的可能性很小，行政决策不太可能引起人们普遍和深度关注，公众参与的程度将停留在较低水平上。因此，在大张旗鼓推进公众参与、公众却并不积极回应和参与的情况下，我们就会面临一个尴尬的、行政机关一头热的局面，无法通过公众参与获得或者提高行政决策民主正当性。