四、规范性文件在行政复议中的地位问题

　　首先，规范性文件可以成为行政复议的审查对象。我国《行政复议法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。”这至少意味着规范性文件有被复议审查的可能性。

　　其次，规范性文件可以作为复议机关审理复议案件的依据。在《行政复议条例》中曾经有过明确的规定，肯定了规范性文件可以作为行政复议的依据。然而，《行政复议法》却对此没有任何规定。但在行政法现实当中，大量的行政行为是直接根据规范性文件作出的，这些规范性文件有相当一部分是由作出行政行为的机关的上级机关所制定的，而这些上级机关在复议过程中往往成为该案件的复议机关，因此复议机关不可避免地会以自己制定的规范为依据，审理复议案件。当然，如果相对人一方认为规范性文件违法，也可要求复议机关一并审查，复议机关依据 《行政复议法》 的规定作出相应处理。

　　五、规范性文件与法规、规章之间的冲突解决规则

　　规范性文件与法规、规章之间的冲突是被忽视的一个问题，大家似乎认为它们之间不存在冲突，抑或即使存在其解决方法也是不言自明的。其理由是规范性文件不属于法的范畴，效力等级理所应当低于法规和规章，因而不应当与法规和规章相抵触。这忽视了规范性文件制定主体的复杂性，即规范性文件依其制定主体可以分为有规章以上制定权主体所制定的规范性文件和无规章以上制定权主体所制定的规范性文件两大类。

　　于是，产生了这样一个问题：行政级别较高的主体制定的规范性文件与行政级别较低的主体制定的规章之间的冲突如何解决。如：国务院制定的规范性文件与省人民政府制定的规章之间的冲突、省人民政府制定的规范性文件与其区域内的较大市制定的规章之间的冲突，等等。关于这种冲突的解决，我国学界有学者作过初步的探讨[5]。叶必丰、周佑勇教授就在《关于行政程序法中行政规范的法条设计》一文中指出：“地方性法规与国务院的行政规范不一致的，在该行政区域内以地方性法规的规定为准；行政机关制定行政规范不得与上级行政机关的行政规范相抵触，除国务院的行政规范外，行政机关制定的行政规范不得与宪法、法律、行政法规、地方性法规相抵触，还不得与规章相抵触。”事实上，这一规则仍不能解决规范性文件与法规和规章之间的冲突。以“地方性法规与国务院的行政规范不一致的，在该行政区域内以地方性法规的规定为准”为例，假设全国各个省级行政区域的权力机关制定的地方性法规与国务院的行政规范均不一致，而都以各个行政区域的地方性法规为准，那么国务院制定的规范性文件就成了一纸空文，失去了其应有的意义这显然违背了法治初衷。