论规范性文件在法治政府建设中的地位
张剑
【摘要】依法治政府建设为视角，从规范性文件“法”属性、“立法”权限、在行政管理中的地位、在行政复议中的地位以及与法规、规章之间的冲突解决规则等五个方面,试图对规范性文件的法律地位作出初步探讨。
【关键词】规范性文件；法治建设；法律地位
【全文】
规范性文件，一般是指各级机关、团体、组织制发的各类文件中最主要的一类，因其内容具有约束和规范人们行为的性质，故名称为规范性文件。目前我国法律法规对于规范性文件的涵义、制发主体、制发程序和权限以及审查机制等，尚无全面、统一的规定。行政机关在行政管理过程中，依照法定的职权和程序，经常运用规范性文件来规范某一行为或某一行业（领域）。
在我国，规范性文件的法律地位主要体现在行政管理和行政救济两个领域[1]。在行政管理领域，包括对行政管理相对人的拘束力和强制执行力、对行政机关本身的确定力；在行政救济领域，规范性文件可以作为具体行政行为是否合法的依据，人民法院应审查规范性文件的合法性，但在判决书中不宜直接引用。
规范性文件是否可以作为行政机关作出具体行政行为的依据，我国理论界一直存有争议；但实际运行中，规范性文件的作用可谓举足轻重。在倡导依法行政的大背景下，实事求是的研究规范性文件在法治政府建设中的地位问题，不仅是必要的，也是务实的。在笔者看来，规范性文件的法律地位至少包括下面五个方面。
一、规范性文件 “法”的属性
在我国，法的形式分为法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章，并不包括规范性文件。因此，规范性文件不属于严格意义的“法”的范畴。但是，从学理上和实际工作来看，规范性文件依然具有一定的“法”的属性，或者说规范性。可以从以下及方面分析：
第一，规范性文件具有一定的强制性。在行政管理过程中，行为偶人违反规范性文件，意味着违反国家法律法规，应当承担相应的法律责任。不同的是，规范性文件一般不能直接为公民、法人或者组织设定相应的法律制裁，需要结合相应的法律法规才能完成制裁（往往体现为行政处罚）。
第二，规范性文件以规定特定的权利义务内容为手段，实现特定的行政管理任务为。现代行政一个最基本的特征是管理手段和方式的多元化。行政机关不再依靠强制的、直接的、单一的方式作为其实现行政管理任务的手段，转而采用非强制的、间接的、多元的手段，而规范性文件就是行政机关采用较多的一种。
