第三，规范性文件为人们提供一定的行为模式、标准，引导人们的行为方向。也就是说，规范性文件是一种抽象、概括的规定，它的适用对象是不特定的，即符合规范性文件的人和事都是约束的范围，而不是针对某一人或某一事；其效力是持续性的，即在生效期内是反复适用的，而不是一次适用。它意味着同等情况同样适用，一定程度上体现了“法律面前人人平等”。
二、规范性文件的“立法”权限
由于国内对“规范性文件”的范围没有统一的认识，因此本文讨论的规范性文件的是指创设新的权利义务的规范性文件[2]。一般认为，规范性文件创设新的权利义务违反法律优越和法律保留原则。然而，有的学者认可规范性文件创设新的权利义务的合法性与合理性[3]。我国现行法律法规在许多重要的行政领域，如行政许可、行政处罚等，均有禁止规范性文件设定新的权利义务的条款。而其他行政领域 ,如行政指导、行政奖励等非强制性领域，由于缺乏国家立法的明文规定而仍处于不确定状态。
事实上，争论的关键不在于规范性文件能否创设新的权利义务，而在于权利义务所涉及的行政领域的性质如何。即有的行政领域可以通过规范性文件的形式来创设新的权利义务，而有的行政领域应该禁止规范性文件创设新的权利义务。笔者认为，在给付和授益行政领域应当许可规范性文件创设新的权利义务；在负担和损益行政领域，规范性文件则不能创设新的权利义务。
需要强调的是，规范性文件创设的权利义务中的“权利”和“义务”的内涵相对于一般的权利义务而言，具有特殊的属性。在笔者看来，“权利”就其归属主体而言，应当只能是行政相对人，而不应是行政机关，即行政机关不能通过行政规范文件为自己创设新的权力，规避自己应当承担的义务。相反，“义务”的承受主体主要应当是行政机关，即行政机关负有使相对人权益得以实现和福祉得以增加的义务，行政主体承担给付或服务的职责。对于相对人而言，除了其享有权利所必须的应对义务，如接受有偿服务支付合理的费用等，行政机关不能通过规范性文件的形式为其设定新的义务。而且，对于相对人义务本身而言也有诸多限制，如不能通过规范性文件设定行政处罚、增设行政许可的限制性条件，等等。
三、规范性文件在行政管理中的地位
规范性文件在我国行政管理中的地位与作用，一直是行政法理论与实践中较有争议的问题。从行政管理实践来看，规范性文件是行政管理的重要依据，是实施法律、法规和规章所不可缺少的，起着重要的补充作用。据统计，行政管理中对社会发生效力的规范性文件， 85%是各级政府的规范性文件[4]。从立法上看，规范性文件不属于严格意义的法的范畴。根据我国《立法法》第 2 条的规定，法的形式分为法律、行政法规、地方性法规、 自治条例、单行条例和规章，并不包括规范性文件。从学理上看，规范性文件显然具有一定的准“ 法”的属性或规范性。
