二、建立抽象行政行为侵权归责与救济法律制度的必要性

　　抽象行政行为是一种预设或事后预设的立法性行为，一旦发布就将对不特定的行政相对主体和一定的法律事实产生预决性效力和影响。由于这种预决性后果要通过具体行政行为才能转化、表现出来。因此，一般民众对抽象行政行为的侵权责任往往难以意识得到，而行政机构也往往以抽象行政行为并不直接作用于行政相对人的权利义务为由，拒绝将其侵权责任纳入法律救济渠道。正由于抽象行政行为具有“因”的不显着性与具体行政行为具有“果”的显然性差异，因而，当民众的私权与公权发生矛盾时，往往将矛头指向具体行政作为。而一些地方政府部门也往往利用抽象行政行为来实施具体行政行为，从而达到侵害私权利益，实现局部或部门利益的目的，甚至是寻租性目的。例如，各种收费、罚款性行政规定等。由于抽象行政行为对行政相对人的权利义务有着广泛而深刻的影响。为此，构建违法抽象行政行为侵权归责与救济的法律制度意义十分重大，这种制度有利于保障行政相对人合法权益、平衡私权与公权的利益、促进行政机关依法行使职权和维护社会稳定。

　　从行政法制意义上而言，建立对违法抽象行政行为的侵权归责与救济制度既是行政法律制度的基本范畴，也是政府依法行政的内在要求。因为：

　　首先，权利、义务是所有法律制度的基本范畴和核心内容。抽象行政行为的表现形式是行政法律规范，但其过程是也是一种行政行为。行使行政公权的政府应当受到宪法和法律的规制，将抽象行政行为作为政府行使公权的重要方式，纳入法律责任轨道，建立完整的法律责任体系，才能保证法治的最终实现。

　　第二，在许多情况下，行政相对人的权益受损的原因是抽象行政行为规范存在着违法或过错。在这种情况下，如果抽象行政行为的行为主体不承担法律责任，既不符合现代法治的精神，也与行政权力的行使目的相悖。法治的核心、基础和出发点及其内在要求是保障人权与合法权益。行政权只能以行政相对方的权利利益，乃至整个社会、国家利益的维护保障为目的。法律责任作为实行法治的保障机制，通过纠正违法行为，制裁违法主体来达到维护行政相对人合法权益的目的。

　　第三，抽象行政行为作为一种依据性行为，具有可以反复适用的特点，如果一旦产生过错，其损害的后果要远远大于具体行政行为。若不进行归责与救济，将是对违法的抽象行政行为的一种纵容。因而，建立对违法抽象行政行为的侵权归责救济制度，可以规范和监督抽象行政行为的制订过程，最大限度地减少和避免其中的违法现象，促进行政机关依法行使职权。