如果说1989年，我国颁布的第一部行政诉讼法是基于政治层面的需要而带有宣示性，那么，二十多年来，随着市场经济制度的建立和发展、利益群体的不断分化，民众对于行政诉讼的法律意识已进入了实质性地觉醒时期，维权的诉求已空前高涨。在许多地区和领域，民权与行使“公权”的政府之间的矛盾已较为突出，已引起了国家最高层的高度重视。2010年9月29日，胡锦涛总书记在主持正确处理新时期人民内部矛盾问题研究进行第二十三次集体学习时强调，要正确处理新时期人民内部矛盾，认真解决影响社会稳定的源头性、根本性、基础性问题。从行政法制的层面而言，就是要如何来平衡民权与公权之间的矛盾，维护社会的和谐与发展，对抽象行政行为的侵权进行依法归责并保护民众的救济途径畅通，这无疑是解决“源头性、根本性、基础性“问题的有效法律路径之一。

　　一、 抽象行政行为的侵权归责与救济制度现状

　　在我国现有的行政法律法规中，对抽象行政行为的侵权归责与救济并没有具体规定。目前司法界的主流观念还是认为抽象行政行为属于“立法性行为”。但是，有些表现形式多样的抽象行政行为——行政文件，确实存在着对民众构成侵权的问题。根据这些行政规定，政府部门可以进行作为或不作为，从而导致对民众的侵权。例如，根据国家质量技术监督局发布的《产品免于质量监督检查管理办法》，政府有关部门对石家庄三鹿集团的三鹿奶粉给予了“国家免检”——不作为。由于政府的不作为，三鹿集团有恃无恐，在其产品中大肆加入有害添加物，导致食用其产品的婴儿受到了巨大的伤害。如今三鹿集团虽然已经破产，但是众多患儿却无法从三鹿获得有效赔偿。对此，国家质检总局认为自己对此不需要承担责任，主要理由是对其产品不进行检验（不作为）是有“规定”的、没有违法。在社会舆论的一片问责下，质检总局立即废止了《免检办法》。从行政法律视角来看，三鹿奶粉事件凸显了抽象行政行为的侵权归责与民众救济途径缺失的法律问题。因此，构建我国抽象行政行为的侵权归责与救济制度十分必要。

　　目前，我国现行的许多行政规定，尤其是地方性行政规定——对相对人构成侵权的依然较多，例如，各种含有不正当竞争、垄断性的规定、各种不合理的补偿规定（如“同命不同价”的人身伤亡补偿标准、拆迁补偿等）、各种添加剂标准规定（如在各种食品中添加化学物标准）等等。对于违法性的行政规范，尽管我国现行立法明确规定（宪法第67条、立法法第88条及组织法第59条）了全国人大常委会可以撤销国务院制订的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，县级以上的地方人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。但是，这些监督机制并未从根本上遏制抽象行政行为过错的产生。究其原因是，首先是归责制度的缺失，从表现形式来看，是监督方式过于原则不易操作，导致了执行不力，但从根本上来说主要是归责法律制度的缺失。因为，现有的抽象行政行为的监督机制并没有确定行政机关的法律责任；其次是归责内容的缺失，现有法律仅规定了纠正抽象行政行为主体，但是对行政相对人造成的侵权归责与救济却没有任何规定，导致抽象行政行为的法律责任与救济责任的严重漏项；第三是归责与救济途径的缺失，对行政主体应以何种形式归责，如何救济？并没有规定。因此，如何来监督、规制和落实抽象行政行为的侵权归责与救济，需要通过立法来解决。