二、新中国宪法发展过程中“公民”概念的沿革与特征
（一）《共同纲领》关于“人民”与“国民”的规定
在建国前夕诞生的起“临时宪法”作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》[③]中，还没有产生与现代国家相对称的“公民”的概念，只有作为社会革命运动的主力军、具有浓厚政治色彩的“人民”的概念。国家还没有从整体来承认每一个个体可以无条件地享有某些可以对抗国家的“基本权利”。这一点，从《共同纲领》第7条就可以充分反映出来。该条规定：“中华人民共和国必须镇压一切反革命活动，严厉惩罚一切勾结帝国主义、背叛祖国、反对人民民主事业的国民党反革命战争罪犯和其他怙恶不悛的反革命首要分子。对于一般的反动分子、封建地主、官僚资本家，在解除其武装、削减其特殊势力后，仍须依法在必要时期内剥夺他们的政治权利，但同时给予生活出路，并强迫他们在劳动中改造自己，成为新人。假如他们继续进行反革命活动，必须予以严厉的制裁”。上述规定很显然带有革命和专政的色彩，并不存在由国家无条件予以保障的“公民的基本权利”。
《共同纲领》也使用了“国民”的概念，但对“国民”规定的是法律义务和道德义务。如《共同纲领》第8条规定：“中华人民共和国国民均有保卫祖国、遵守法律、遵守劳动纪律、爱护公共财产、应征公役兵役和缴纳赋税的义务。”
从《共同纲领》关于“人民”和“国民”概念的相关规定来看，很显然，作为权利主体的“人民”与作为义务主体的“国民”的法律性质以及所指称的人群的范围是不同的。作为权利主体的“人民”是一个整体概念，并不包括所有的人，只是人群中的“一部分”，而作为义务主体的“国民”则涉及到所有的个体。关于权利主体与义务主体的范围不一致，周恩来在其所做的《关于＜共同纲领草案起草经过和纲领的特点＞的报告》中作了辨析。“人民”是指工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级，以及从反动阶级觉悟过来的某些爱国民主分子。“而对官僚资产阶级在其财产被没收和地主阶级在其土地被分配以后，消极的是要严厉镇压他们的中间的反动活动，积极的是更多地要强迫他们劳动，使他们改造成为新人。在改变以前，他们不属于人民范围，但仍是中国的一个国民，暂时不给他们享受人民的权利，却需要使他们遵守国民的义务。”[④]
值得注意的是，从《共同纲领》第7条的规定来看，不属于“人民”的人应当指“勾结帝国主义、背叛祖国、反对人民民主事业的国民党反革命战争罪犯和其他怙恶不悛的反革命首要分子”，“一般的反动分子、封建地主、官僚资本家”，这些人没有“政治权利”，但是“给予生活出路，并强迫他们在劳动中改造自己，成为新人”。这就意味着上述人员除了不享有作为“人民”中一成员依据《共同纲领》可以享有的政治权利之外，其他“权利”并没有被剥夺，特别是作为自然人的基本生存权仍然得到了肯定。
总之，《共同纲领》由于在建国前夕诞生，因为并不是由全国人民代表大会产生的，个人与国家的政治关系还受到了当时革命战争形势的影响，所以，作为准确反映个人与国家政治联系的“公民”概念自然也就无法生长，“人民”、“国民”作为过渡性的概念，在《共同纲领》中表述了作为与新民主主义国家相对应的个人的法律地位，这一现象既有历史的局限性，也有历史的必然性。
