保障性住房融资创新问题论纲
冯辉
【摘要】本文从理论上提出“效率和安全并重”的保障房融资理念，以此为基础对保障房融资创新的制度结构进行类型化设计，在分析经济与社会发展实际情况以及保障房融资实际需要的基础上，从融资功能与法律规制相结合的角度出发，阐释了PPP模式、企业代建与自主开发、弹性回购、债权投资计划、REITs等诸多合同管理创新和金融衍生工具在保障房融资中的具体应用模式，以及相应的风险控制措施，为保障房融资创新的具体模式以及相应的法律规制进路作出了具体而系统的制度设计。
【关键词】保障房；融资；法制建设
【全文】
一
经济学原理和国外经验都证明，增加保障性住房的供给是平抑住房价格、调控房地产市场的根本及关键。但无论是廉租房、经济适用房、公共租赁房或两限房，融资始终是困扰中国当下保障房建设的瓶颈。以北京为例，根据北京市住建委公布的数据，“十二五”期间北京计划建设和收购各类保障房100万套，2011年的目标是实现新开工和收购保障房20万套、公开配租配售保障房10万套，宏伟的建设计划也给政府带来了巨大的融资压力。长期以来，保障房融资主要依赖土地出让金，国务院住建部要求各地土地出让金中不低于10%的收益要用于保障房的建设。但“土地财政”一方面导致“高地价——高房价”的恶性循环，放大了保障性住房建设的压力；另一方面随着房地产市场调控力度的增大，土地出让金的稳定性也大打折扣。按照土地出让金收益的10%估算，2011年北京土地出让金中用于保障房的资金约为130亿，但按照“十一五”期间北京投资1035亿建保障房解决35万户住房的标准计算，“十二五”期间北京要解决100万户的住房问题至少需要投资3000亿，即2011年北京保障房的投资需求在600亿左右，单凭土地出让金的增长来弥补保障房高达数百亿的资金缺口显然不现实。
二
其他国家在保障房建设上的融资经验主要有两种模式：一是合同管理机制的创新，比如传统的BOT模式（开发商出资、运营并在获得合理回报后转交政府），以及新兴的PPP模式（国有企业或者特殊法人与私人企业形成项目合作，各方共担责任和风险），这些模式的共同特点均是在传统的民事合同中引入公共因素，通过“公私融合”的政府商事合同吸收社会资金。这种模式可以提高融资效率并增强政府的融资能力，缺点则在于融资的绩效受制于既有的金融资源，而且退出机制的不完善往往导致社会资金踌躇不前。二是金融衍生工具的运用和创新，比如REITs（房地产信托投资基金，政府以及开发商以特定商业不动产的租金收益作为抵押发行有价证券募集资金），金融衍生工具是现代市场经济条件下政府融资从事公共项目建设的主流，其优点在于利用金融的杠杆效应显著放大社会的金融资源以及政府的组织能力，其缺点则在于潜在的、内生的、系统性的风险比较大，倘若缺乏有效的法律规制则往往得不偿失。
