美国行政法上的独立规制机构
Independent Regulatory Agencies in USA
宋华琳
【摘要】作为美国“独到的创设”，规制机构在美国行政法和政府规制实践中，有着独特的法律和政治地位。本文讨论了美国独立规制机构的历史演进，论述了独立规制机构成员的任免程序、机构法定职能、组织架构、内部运作程序、监督控制机制，对美国独立规制机构独立性进行了讨论，并探讨了对中国政府规制实践的借鉴意义。
【关键词】独立规制机构；美国行政法；政府规制
【全文】
美国独立规制机构是美国政治生活中不可或缺的一部分。它将不同的见解、专业知识和背景汇集起来，来处理法律上棘手、技术上复杂、政治上敏感的诸多问题，以应对复杂的经济和社会事务。
美国独立规制机构肇始于1887年成立的州际贸易委员会（ICC），此后，联邦政府于1913年建立了美国联邦储备委员会，以管理和规范银行业，控制国家的货币供应；于1915年建立了联邦贸易委员会（FTC），以防范虚假和欺诈的商业活动，和司法部共同实施反垄断法；于1934年建立了联邦通讯委员会（FCC），对国家电话、广播和电视产业加以规制；于1935年成立国家劳资关系委员会（NLRB），对劳资关系加以管理。[1]国会于1977年建立了联邦能源规制委员会（FERC），在1983年认可了公民权利委员会的独立地位。[2]几乎在每届国会上，都会提出创设新的独立规制机构，或强化已有规制机构独立性的动议。独立规制机构的演进，并非来自制度的逻辑，而更多来自现实的需求以及历史的连续性。
在美国行政法中，独立规制机构是一个历久弥新的话题。例如，何为独立规制机构的独立性？独立规制机构对谁独立？独立性的范围何在？独立规制机构是否具有“准立法”和“准司法”的权力？其行使权力的性质为何？如何在美国宪政和分权的框架下理解独立规制机构，如何看待独立规制机构和国会、法院的关系，独立规制机构究竟是国会的膀臂，还是行政权麾下的一部分，国会、法院以及总统是否可以对独立规制机构进行必要的干预或监督？对此的讨论可谓卷轶浩繁，但却殊少定论。
笔者在此力图对美国独立规制机构的历史演进、组织框架、运作程序、制衡机制加以论述，并对美国独立规制机构的独立性，对独立规制机构在分权体系中的地位加以探讨，以期读者能了解独立规制机构制度的概貌。同时本项研究亦蕴含了相应的中国问题意识。自上世纪九十年代以来，我国相继成立了中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家电力监管委员会、国家安全生产监督管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理局等规制机构，但这些规制机构的法律地位、组织架构、规制程序都仍有待细化，其独立性和责任机制都有待加强。本文的研究或许也可为中国政府规制机构的健全和完善提供必要的镜鉴。
一、美国独立规制机构的历史演进
独立规制机构的演进，受到相关产业利益、已有规制实践、特定规制目标的影响。独立规制机构的历史演进实践，常常反映了规制机构、产业界、政府政治分支就行为方式达成的共识或妥协。[3]
在美国，联邦层次独立规制机构肇始于美国国会于1887年设立的联邦州际贸易委员会。然而在州际贸易委员会设立之前，已有10个州设立了“强”规制委员会，来规制州内铁路运费定价。本部分将以美国联邦州际贸易委员会的形成为引子，来说明独立规制机构的历史演进过程。
（一）美国早期的州铁路规制
在1830年1月7日投入运营的巴尔的摩--俄亥俄铁路，仅有22英里，是美国的第一条铁路。在19世纪60、70年代，美国铁路得到了空前的发展，铁路间的毁灭性竞争使得某些铁路运价降低到运输成本以下，不仅降低了铁路运输收入，还造成了运价的极度波动，导致了不公平的差别待遇，种种弊端引起了铁路运输业界、总统、国会及学界的高度关注。[4]
在1866-1878年间，查尔斯·弗朗西斯·亚当斯（Charles Francis Adams）围绕铁路运营经济学撰写了数篇颇有影响的论文。亚当斯指出，如对铁路不加规制，则会导致自然垄断，州立法机关欠缺铁路市场和规制方面的专门知识，而来自产业界的专家能更好理解产业经济特性，能进行有效规制。亚当斯建议设立一个由专家组成的“阳光委员会”（sunshine commission），来对铁路活动进行调查和检视。[5] 在亚当斯论断的影响下，于1869年成立了马萨诸塞州铁路委员会，该委员会由三名薪酬优渥、无党派的成员组成，该委员会有权对过高的铁路运价进行调查，并公布调查结论，但无执行权。于1871年成立的伊利诺斯州铁路和仓储委员会，是首个有权确定合理最高限价的规制机构。
到1886年，各州普遍以规制委员会的形式来进行铁路规制。在当时美国的38个州中，有28个采取了某种形式的铁路规制，其中有24个州设立规制委员会以进行铁路规制。但随着州际铁路运输的兴起，州铁路规制机构很难依法去规制州际铁路运输，因此凸现了联邦规制的必要性。[6]
在1868年至1886年间，美国国会收到了大约150部铁路规制法案提案。[7]这些法案呈现出两种不同的进路。一种进路以众议员约翰·H。里根（John H。 Reagan）于1878年提出的议案为代表，认为规制机构无法提供有效的救济途径，因此只能发挥替代的作用，力主应通过立法来规定由司法权实施铁路规制；另一种进路则以参议员谢尔比·M。卡洛姆（Shelby M。 Cullom）于1883年提出的议案为代表，认为应成立行政规制委员会来规制铁路。[8]在十九世纪八十年代早期，这两种主张在国会曾难分轩轾。
在1886年10月，美国联邦最高法院在Wabash案中判称，即使尚未有联邦层次的铁路规制，州规制机构也不能涉足州际铁路运输费率的规制。[9]而铁路运输有3/4是州际性的，这就更凸现出联邦立法的必要性。而铁路业界也希望能有联邦层面的铁路规制以更好地保护产业界利益。此时，建立一个委员会式的联邦规制机构，已成大势所趋。最终克里夫兰（Cleveland）总统于1887年2月4日签署了《州际贸易法》，成为架构联邦州际贸易委员会的法律基础。
（二）联邦州际贸易委员会的设立
最初的《州际贸易法》第11条规定，根据该法应设立联邦州际贸易委员会，该委员会由五名委员组成，由总统任命。[10]根据该法第18条、第21条的规定，最初设立的州际贸易委员会要接受内政部的控制。[11]
1889年修正后的《州际贸易法》第7条取消了内政部对州际贸易委员会人员薪水及支出的控制，第8条授权州际贸易委员会向国会直接报告工作，使其从功能上独立于行政分支，更少受到总统的影响。将州际贸易委员会从内政部中分离出来的动议，得到了作为州际贸易委员会主席的共和党人托马斯·库利及内政部长的支持。参议员卡洛姆也指出，内政部长的监督“纯粹是形式化”的，监督不仅没有任何受益，还徒增不必要的负担。[12]
