3.作为行政分支一部分的独立规制机构

　　更多论者主张，独立规制机构是行政分支的一部分，实际上规制机构履行的还是行政权。独立规制机构的规则制定活动，实际上是为规制过程中普遍性、一般性的事务设定准则，尽管被冠之以“准立法”之名，实则是行政立法活动的展开；独立规制机构的裁决活动，多是对规制过程中涉及私人权利义务的个案加以裁断，尽管被冠以“准司法”之名，实则仍是管理行政事务的方式。这些都不过是传统行政权高度发展后的新面相。[105]

　　将独立规制机构视为行政分支的一部分，有助于理解其活动的性质，有助于理解国会、总统和法院对其的控制或影响，有助于理解其在美国宪政框架和分权体系中的地位，有助于廓清独立规制机构的独立性和问责机制。

　　六、对中国的启示

　　以上是对美国行政法上独立规制机构制度的粗略整理。我国自改革开放以来，随着市场经济的发展，市场主体独立地位的提高，社会阶层的不断分化，市场主体的行为也日趋复杂，我国也先后在证券、保险、银行、电力、药品、安全生产、质量监督领域等建立了规制机构，以加强市场经济下的政府规制。在中国某些政府规制机构的形成过程中，或多或少借鉴了美国独立规制机构的经验，但由于历史背景、政治体制、行政文化等方面的差异，很难说中国这些以规制为主要职能的政府机构，就类似于美国上的独立规制机构。而对美国行政法上独立规制机构的评介，的确可以为我国政府规制机构未来的改革，提供若干镜鉴。

　　（一）夯实规制机构的法律基础

　　在美国，独立规制机构是由国会依法设立的，并在授权法律中规定了独立规制机构的职责权限、规制机构成员的身份保障、规制机构的决策程序及问责机制等。因此可以说机构是法律的产儿，通过法律保障了独立规制机构的独立性，使得规制机构的地位更加稳定。在美国支配每一独立规制机构的法律形成过程中，国会也会有激烈的争论，总统、行政官员、国会议员、产业界、传媒乃至公众都会就此发出自己的声音，但经过这种充分讨论的过程，可以让通过的规制法律更好地反映各界共识，也有利于规制机构更加有效地履行规制权。[106]

　　在中国的政府规制改革过程中，依然是以“三定方案”来确定机构的设立和变更。法律滞后于机构改革的现象仍时有发生。例如中国证券业监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会、中国保险业监督管理委员会、国家电力监管委员会、国家食品药品监督管理局、国家安全生产监督管理总局等机构，最初都是依据国务院三定方案创设的，法律往往成了对规制机构实际权力和实际运行程序的追认。时值今日，国家电力监管委员会虽依据《电力监管条例》执法，但1995年的《电力法》至今尚未修改，也使得电监会在规制中仍遇到重重法律障碍。

　　在未来，应尽量让机构调整与法律变革同步，实现规制机构的法定化，通过法律来确定规制机构的法律地位，明确规制机构的组织、职权；规定规制机构依法具有制定规则、执行规则和裁决争议的权力，要求规制机构应遵循法定程序行使权力，明确规制机构的问责机制，规制机构的具体行政决定最终应该能够被提起司法审查；机构对其违法行为所造成的损害应承担赔偿责任；机构应接受国家权力机关、行政机关的法定监督和公众的社会监督。[107]

　　（二）强化规制机构的独立性

　　在美国行政法和规制研究的文献中，所谓的独立规制机构并非完全独立于行政分支的一部分，而是指它因其机构成员的身份保障、合议制的决策程序和累计的专业经验，而相对于传统行政部门有更大的独立性，可以相对更加独立地形成特定专门领域的规制政策，依法作出具体决定。

　　我国目前的规制机构大致有如下几种设置模式：（1）国务院组成部门：如工业和信息化部对电信业的规制；（2）国务院直属机构：如国家安全生产监督管理总局对矿山安全的规制；（3）国务院直属事业单位：如中国证监会、中国保监会、中国银监会、国家电监会等；（4）国务院部委管理的国家局：如国家民用航空局、国家食品药品监督管理局等。但无论这些机构的性质为何，其独立性都显得略有不足。

　　我国政府规制机构独立性的欠缺主要体现在如下几个方面：

　　第一，规制机构在所在领域常常缺乏必要的完整规制职权。例如《食品安全法》依然没有能完全改变食品安全分散规制的格局，环境保护中也面临“一条河几个部门，水利部管水，环保部管岸上，水利部上不了岸环保局下不了水”的局面。[108]

　　第二，在中国，政府领导人并未能充分认识政府规制和政府规制机构的特殊性，传统的行政和政策部门在政治生活和政府管理中占据更为重要的地位，规制机构依然在政府同级领导人全权控制之下。政府规制机构法律地位模糊，职能不清，行政级别较低，政府规制机构的职责以及工作重心，常因政治领导人的关切、媒体和公众的关注、突发事件的发生而转移。

　　第三，规制机构工作人员特别是负责人并不享有充分的任职保障，规制机构人员流动性较大，某些规制机构是过去行业主管部门演变而来，规制机构人员往往和被规制产业有着千丝万缕的联系，乃至从事着和其任职行为有利害冲突的活动。

　　第四，规制机构欠缺相称的规制能力。我国政府规制机构仍普遍缺乏第一流的人才，目前规制机构人员尽管具有一定的专业知识，但尚不适应规制复杂社会经济事务的要求。规制机构在基础设施建设、信息搜集和处理能力上都有欠缺，对现代规制原理和规制技术缺乏足够的认知，也缺乏足够的应用能力。

　　在我国，至少可从如下几个方面完善规制机构的独立性：（1）依法赋予规制机构在规制领域所应享有的职权，尽量防止规制权力“碎片化”现象的出现，依法确定规制机构之间，规制机构和传统行政部门之间的协调机制。（2）明确规制机构的规制目标，理解规制机构在政府管理中的独特地位和作用，政府领导人可以去影响规制机构的决定，但不应去干预规制机构的具体政策形成和个案决定。（3）规制机构工作人员特别是负责人应享有任职保障，非有法定事由不得免除、调动或降低其职务；同时不得随意降低或减少规制机构工作人员的薪酬和其他待遇。规制机构人员不得从事与其任职行为有利害冲突的活动。[109]（4）强化规制机构的规制能力建设，特别是强化规制机构的基础设施建设，强化规制机构人员的专业性，这也是规制机构独立规制、有效规制的重要保障。

　　（三）健全与完善规制机构的运行程序