公共用益是所有权征收的前提与基础，其内涵的演变与法国所有权保护的发展紧密相关。所以，对公共用益内涵的考量，首先需要对法国的所有权保护的立法的发展进行介绍。
在19世纪，私人所有权被认为是社会的基础，受自由哲学的影响，公共机关追求的是整体利益，而私人追求的是特定的个人利益。公共征收行为是使公共机关受益。所以，因公共用益之名进行的活动需要有“迫切需要”的目的，它的内涵被严格限制在公路、铁路、教堂等为集体利益工作的活动之中。法官此时也不需要评价征收所带来的经济、政治的效用，因为该征收行为的具体结果与征收行为本身是相对独立的，法官也不需要拘束于公共用益所进行的征收符合整体利益的原则。不过，在该世纪初，征收行为很少发生。
第五共和国的一段时期，[106]法律作为“一般意志的表达”，公共用益成为国家开展活动的基础，行政机关主导着公共用益的宣告，但是含义仍然很紧密地控制在公共工程、公共服务、公共区域之内。它不能使公共人员从中受益，也不能以公共用益之名从事某种特权行为。
在20世纪时期，随着资本主义从自由竞争时期向垄断时期转变，政府对经济的干预也得以加强。此时，政府的教育、文化、卫生等公共服务职能的增强，特别是 1921年以来，基于工业与商业的发展需要，公共用益的活动不再需要迫切需要的因素，只要以公共服务的目的，就可以“整体利益”的名义从事征收行为。[107] 1789年的宪法宣言充满个人主义色彩，而1946年宪法则是社会主义的哲学思想。[108]社会发展至今，所有权逐渐成为一种社会中的权利，[109] 对所有权的限制与剥夺都是社会中各个法律共同调整的内容。国家加强了对个人所有权的干预，与城市规划以及相关的住房保障措施相联系，公共用益的概念在立法与司法中得到扩展。在立法中，表现在以公共健康与卫生、科学研究、体育事业、以服务经济为目的的自然资源的开发以及城市规划与土地的管理等行为，都可以公共用益之名进行征收。在司法中，表现为公共用益理论的丰富。在法国，对征收行为的公共用益控制出现过“动机支配”理论、“不特定多数受益”理论、“成本收益平衡（bilan-couts-avantage）”理论、“比例”理论、“公共需要”理论等。
（一）“动机支配”理论（du motif determinant ）
征收行为涉及多种利益的纠葛，但都是为了公共利益或者整体利益而对公民的财产进行征收，所以征收的进行需要符合公共用益的目的，促进社会整体利益的需要。[110]但是，征收的动机是多元的，是复杂的，对此就很难进行判断。在非直接的公共用益（1, utilite publique indirect）的征收中，尽管这种行为并不是为了公共用益，但是客观效果是达到了公共用益的目的。如对尼斯的Ruhl的旅馆征收，目的是建立旅馆与娱乐城，显然，该种行为不能被认为是公共利益，但是，因为新的旅馆与娱乐城的修建给原来的城镇带来活力，毫无疑问，这也是具有公共用益的目的。[111]所以，凭借征收的动机并不能满足征收行为对公共用益控制的需要。
（二）“不特定多数受益”理论
基于征收行为中公共利益与私人利益的交杂性，判决不能对某种单一目的进行判断。对公共用益的考量，不能就是为了满足个人利益或者个人财富增加的目的，而应该将不特定多数受益作为判断的主要标准。[112]如果受益的对象是不特定的多数人，该征收被认为是符合公共用益的需要的。
尽管“不特定多数受益”理论将公共用益的内容转化为不特定主体的受益，具有一定的科学性，但是该理论仍然没有解决“公共用益”内容的抽象性。因为：第一，不特定多数受益理论不能很好地对受损的利益进行平衡。因为同一项征收中，征收行为使不特定多数受益，也预设着不特定或者特定主体受到损害。而且，由于征收行为涉及多方面利益的复杂性，某些行为能够使局部某些人受益，但是将会对整体利益造成损害。所以，如果单纯地从不特定多数受益，将会严重损害他种利益。第二，不特定多数的内涵不能确定。“不特定多数”是相对的概念。在具体征收的情形，随着观察者的视角不同，“不特定多数”的内涵就不一样。如修建一个幼儿园，对小区的居民而言，乃是不特定多数；但是对小区之外的居民而言，该主体是特定的。
（三）“成本收益平衡”（bilan-couts-avantage）理论
因为公共用益该概念本身具有“经济”的内涵，所以对公共用益的经济分析也就成为确定该概念本身内涵的合理路径。对公共用益的经济分析表现为“成本收益平衡”理论。自从1971年5月28日的判例以来，法官对公告利益的控制就成为了对收益与成本的控制。[113]法官认为，“事先知道某项行为能够带来公共用益是不可能的。应该根据它的缺陷与优点，它的成本（cout）与收益（rendement），或者说，按照经济学家的观点，来判断它的公益与非公益。” [114]该判例宣告了公共用益概念抽象性的摒弃。在随后的几年中，公共用益的经济分析就成为判断征收的标准。[115]实践中发展出来了征收行为的“成本收益平衡”（bilan-Couts-avantage）理论用来判断公共利益的内容，[116]即在征收行为的积极受益（bilanpositif）的情况下承认该行为的公共用益，在该行为负债（bilan negatif ）的情况下限制或者否认该行为的公共用益[117]
“成本收益平衡”理论具有存在的优点，即在实践中能够很好地确定某征收行为是否能够带来效益，使公共用益抽象概念得以具体化。所以，该理论也是法国征收中占主导作用的理论。但该理论也具有不足之处：
第一，该理论只有在营利的公共用益征收中才能实现，在非营利行为的征收中，效益成本的计算也就难以实现，该理论适用就存在困难。何况，成本效益的计算需要一定时期的考量，该时期的确定是很困难的。换言之，即使某个时期是负效益的，也不能说将来的某个时期该负效益就永远存在。而且，即使是负效益，基于国家实行某种政策的需要，并不能表明该种征收就不能进行
第二，该理论将会导致征收的过程为行政机关一方所控制，违背了法国所坚持的征收中行政机关与司法机关分离的原则。在1980年的一个宪法判例中，宪法委员会认识到，行政权与司法权的独立以及在它们各自的范围内发挥功能是宪法的重要价值 [118]宪法委员会认为，“基于共和国的法律，通过司法来保护不动产所有权是分权的基本原则。”[119]但是，因为公共用益的调查乃是行政机关主导的，对成本收益的计算是行政机关的权力，对“公共用益的定义不再属于法官，而是成为行政机关的工作”。[120]同时，行政机关控制了成本收益的计算，就等于控制了征收进行时间，于此，征收的法官“再评价征收的合适时机已经不合时宜”。[121]如学者所说，“控制几乎成为时机（opportunite）的代名词，法官的客观评价屈服于行政机关的判断。” [122]
第三，该理论只适用于工程项目涉及利益主体非常少的情况，在涉及多方主体的复杂征收工程中就难以适用[123]在征收中，涉及多种利益主体，同时利益具有直接与非直接之分，利益的实现具有时间与空间的间隔，用统一的“成本收益平衡理论”很难实现。
何况，因为征收的时机决定了成本效益的内容，但一旦征收时机的变化也就使成本效益的内容发生变化，从而使该理论变得不可捉摸。实践中，为了使该理论得以多方面的运用，扩大了成本、效益的计算范围。但是，人为地扩大成本、效益的内涵，使得该理论变得更加复杂与可信度降低。所以，“考虑到公共用益的多个方面，虽然征收行为的财政核算具有非常重要的作用，但仍然不充分。”[124]在行政法院的司法实践中，因为“成本收益平衡”理论的数据没有随着时间的发展而不断提出新的内容，也没有在公共场合中进行辩论，法官对此也并不熟悉，这些数据也就很少得到法官的支持。[125]
