既然上述法律法规都从不同角度规定行政行为在有重大瑕疵时是无效的，那么这些行政行为有没有形式上的公定力？如果象某些持“限制公定力”观点的学者所主张的，这些无效行政行为既没有形式上的效力，也没有实质上的效力，那么对相对人只是形同虚设，可以置之不理，那么就应当将这类行政行为与其他违法不当的行政行为区分开来。因为只有其他违法不当的的行政行为，因具有法律上的效力，才需要实行法律救济；而既从形式上无效又在实质上无效的行政行为，无从需要实行法律救济的必要。何况，我国现行的救济制度，只有三种途径：一是向行政行为作出机关申请撤销，不予撤销的，向其上一级机关或者政府监察部门申诉；二是向行政行为作出机关的上级机关、主管机关、监察部门、政府法制部门、本级政府控告、检举、揭发；三是申请行政复议和提起行政诉讼。这些途径都是以撤销（或者建议撤销）为主要方式来处理违法不当的行政行为。由于我国现行制度中并没有所谓确认无效的救济方式，按照现在的做法，相对人只有两条路可走，要么认为行政行为无任何效力，包括形式上的公定力，那么就不必进入也不应进入现有救济机制，由相对人个人自行判断和置之不理来解决问题；要么认为行政行为有形式上的公定力，因这种公定力不允许相对人可以自由“抵制”、“拒绝”，因此需要借助现有救济机制，消除形式上的公定力。依照我国有些法律法规的规定，这两个相矛盾的途径一齐规定，逻辑上势必不能自圆其说，实践当中更加无法操作。
所以回到笔者在前文中论及的观点。法律、法规中规定的某些行政行为“无效”，相对人“有权拒绝”、“有权抵制”，不清晰之处甚多。其中，无效应当是对救济机关而言的，是救济机关判断争议行政行为是否无效时掌握的标准，相对人其实没有最终判断的权力。而“有权拒绝”、“有权抵制”这类字眼，在以国家强制力为后盾的行政权力面前不过是痴人说梦，最现实可行的办法，是将其改造成法律上的异议程序。一旦当事人表示拒绝或者抵制，即视为启动救济机制，由救济机关及时进行审查判断。正如有的学者提出的，应当针对相对人声称无效的行政行为，在法律中设立“抵制必须答复”、“争讼停止执行”的制度。笔者的想法是，围绕行政行为无效确认的争讼，采取与其他救济程序不同的审查方式，救济机关只按照行政行为无效的法定标准进行审查，而不进一步过问行政行为本身的合法性和妥当性。同时，补充确认行政行为无效或者有效的裁决方式。为体现无效行政行为的特殊性，对于无效行政行为的救济期限，即便不能允许无限期限，也不能象目前这样适用相当严格的一般救济期限，而是规定较长的期限，比如10年或者15年的期限。为了保证公权与私权的平衡，防止确认无效争诉的滥用而影响行政秩序，可以要求相对人在申请行政行为确认无效救济时，承担相应的举证责任，以证明行政行为存在的重大且明显的无效原因。
总之，通过这样的制度设计，就可以借鉴国外的相关做法，使现实生活中实际存在的具有严重瑕疵而应归于无效的行政行为，进入一条不同于一般救济制度的程序，使相对人获得实实在在的救济机会，而不是开出一张相对人无法自力实现的“有权拒绝”、“有权抵制”的支票。同时，又使行政行为法律效力的变动与公定力理论保持协调一致，有助于理论自身的逻辑性，消除理论与现实之间的隔阂。
（三）信赖保护制度发育尚不成熟
尽管我国立法中有信赖保护原则的规定，但是总的来讲，信赖保护原则在立法中的运用尚属初步，有关方面对信赖保护原则的理解还不准确、全面，甚至以信赖保护原则的新瓶，所装仍是形式法治主义的有错必纠的旧酒。如此下去，对理论和实践都无所裨益。笔者以刚出台的
行政许可法为例，略析一二。
国务院提请全国人大常委会审议的
行政许可法草案有关条款规定：在行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止或者事实发生变更的情况下，允许行政机关根据公共利益需要而依法撤回、变更已经生效的行政许可，但应当对由此给相对人造成的财产损失依法给予补偿；行政机关对于相对人无过错取得的有瑕疵许可，如果相对人基于行政许可取得的利益明显大于撤销行政许可所要维护的公共利益的，则不得予以撤销。 这一规定，前段没有完全体现信赖保护原则，因为信赖保护原则不仅重在保护信赖利益，而且对信赖利益的保护方式有严格的要求，即以保持行政行为法律效力的存续为原则，否定该行政行为法律效力并予补偿为例外。之所以如此，大概因为所有补偿都难以完全填充受害人的损失，而且补偿本身需要边际成本（即行政主体和相对人都要为补偿本身花费投入），并不完全符合效益最大化的原则。在我国，还有另一方面的问题，由于各种原因，已有的
国家赔偿法尚无法正常实施，被称为不赔偿法，基本上无法可依的补偿机制更不完善。因此，对既有行政行为的撤废实实在在，而对信赖利益的补偿却极易落空。草案规定的后半段无疑是信赖保护，但在条文设置上这一内容却是作为有错必纠的例外而写的，似未体现在特定条件下信赖保护原则高于法律优先原则的意思，这算是美中不足之处。
信赖保护原则尽管适用于行政行为法律效力变动的各个方面，对授益性行政行为撤销的限制尤为明显。德国学者何意志这样概括：“撤销违法行政行为必须区分负担性和授益性行政行为.对于违法的负担性行政行为,在其相对人已经不可诉请撤回之后,行政机关仍得全部或一部分撤销之。但对于确认权利或法律利益的行政行为原则上不可以撤销,这是因为受益人对此行政行为的信赖应受到保护” ［52］。我国台湾地区学者翁岳生也相应指出：“行政行为应保护人民正当合理的信赖”，“依信赖保护原则，如行政行为罔顾人民值得保护之信赖，而使其遭受不可预计的负担或丧失利益，而且并非基于保护或增进公共利益所必要或因人民有忍受之义务时，则此种行政行为，即不得为之”；“信赖保护原则表现在法律的不溯及既往以及违法行政处分撤销限制” ［53］。
行政许可是典型的授益性行政行为。因此行政许可无疑应当特别体现信赖保护原则，方为体现当今从形式法治走向实质法治的趋势，尤其校正我国现实中存在的形式主义法治观念甚至与形式主义法治也不符合的侵犯公民权益行为。比如，某著名景点的政府部门一度违法审批大量违章建筑，直至有关国际组织出面交涉，行政机关又一纸命令拆除了这些早就发了“准生证”的建筑，业主损失惨重。又如，每当某一行政管理领域违法现象猖獗、社会反响强烈的关头，政府就要开展一场轰轰烈烈的“严打整治”运动。在此领域内从事生产经营活动的相对人，不论是否已经获得有关部门的行政许可，也不论是违法还是守法，要么全部重新审核发证，要么一律予以取缔。正是因为政策制度可以朝令夕改，行政行为没有多少信赖可言，社会公众难以保持基本的安全感。因此，社会各界对
行政许可法引入信赖保护原则的要求日高，对比之下，
行政许可法尽管在诸多方面颇有创新，但这方面似乎还有不足。
