更重要的是，假如“平衡”本身无需更高的理由而被追求，那么“平衡态”又是什么？即使所有人都认同“平衡”是一种根本的善，他们也不可能对究竟什么是最佳的“平衡态”达成共识。如果不明确或不同意一种更基本的目标，那么行政法不同目标之间的冲突不可能达到任何有意义的“平衡”；或者说，取决于个人的不同观点，任何状态都可以被认为是行政法的“平衡态”。举例来说，如果我们都承认行政机关的权力和公民个人的权利在某种根本意义上发生了冲突（笔者认为这种冲突确实是普遍存在的），如果行政效率和公民权利都是值得追求但又是彼此矛盾的最终目标，那么显然没有必要认为只有50%权力、50%权利的状态才是“平衡态”，[22] 70%权力、30%权利或反过来都同样可被认为是“平衡态”，甚至主张百分之百权力和主张百分之百权利的人也都可被认为同样“正确”。原先对“平衡”是否应成为行政法基本目标的争论，现在转化为究竟什么是“平衡态”的争论。但在找到一种更高的目标之前，这种争论不可能获得有意义的解决。
问题的根源在于先前所指出的悖论：最终意义上的不同目标是不可能被“平衡”的。如果两个看上去不同的目标总是一致的，那就不存在平衡的必要；而如果两个目标发生了不可调和的冲突，那么除非两者都服从于某个更高的目标，它们的矛盾便不可能通过“平衡”来解决。显然，如果权利和权力在某种程度上是可以相互约化的，[23] 那么在其可被约化的程度上，平衡是没有必要的，因为两者可同时达到极大而不产生任何冲突；在权利和权力不可被约化的程度上，“平衡”又是不可能的。假如非要“平衡”不可调和的目标，那么任何状态都可被认为是“平衡态”。这样，“平衡”就成了一个可按照个人的主观标准而被任意定义的概念。
笔者相信，这显然不是平衡论者的初衷。问题不在于平衡论本身是否合理，而在于“平衡”的本质究竟是什么。笔者认为，平衡是行政法达到某种获得普遍认同的目标之方法，而不是行政法的目标本身。事实上，有关平衡论的原始文献也只是把平衡作为行政法的“理论基础”， [24] 而不是基本目标。在最近的一篇论文中，主张平衡论的学者明确说明平衡本身并不包含价值目标。[25] 因此，假如把“平衡”当成是行政法的目标，似乎也误解了平衡论的本意。
当然，这并不意味着平衡论本身就不存在任何问题。尤其是平衡论者在一开始似乎就忽视了有关价值目标的讨论，从而在一定程度上造成了观念上的混乱。例如平衡论者曾提出：“平衡论也可称之为‘兼顾论’，即兼顾国家利益、公共利益与个人利益的一致。”“在我国，国家利益、公共利益与个人利益在根本上和总体上是一致的、统一的”。[26] 直到最近，平衡论者仍然在没有明确价值目标的前提下抽象地谈论行政法的“平衡”与“失衡”。[27] 如上所述，如果不作进一步澄清，这些说法将产生如下悖论：如果这些不同利益确实“在根本上和总体上”一致，那么“平衡”或“兼顾”似已失去了必要性；如果不同利益在某些情形下出现了不一致，那么平衡论本身又没有也不可能提出任何独立与超越的标准去“平衡”其冲突，或判断行政法在什么状态下“平衡”、什么状态下“失衡”。关键在于，有意义的平衡取决于其所涉及的价值目标；失去了价值目标，“平衡”也就失去了意义。[28]
既然如此，“平衡”的意义何在？平衡论是否仍然是评判行政法利弊的有用方法？这将我们带到了“公共利益”问题。
四、 “公共利益”作为法律的基本目标
“公共利益”(public interest)是一个富含价值的概念。在绝大多数情况下，人们用这个词来指代政府可正当追求与实现的目标。在某种意义上，这个概念的使用往往意味着同义重复：“公共利益”就是指政府可以做的事情，反之亦然。更具体地说，“公共利益”一般被用来泛指某些影响所有人并受到普遍承认的利益，例如健康、安全、国防、环境。尽管如此，界定什么是“公共利益”一直是一件很困难的事情，因为在纷繁复杂的现代社会，个人利益是多样化的，且彼此之间经常发生难以调和的冲突，因而几乎不可能找到以同样方式影响所有人的“公共利益”。被拆迁户多得一点补偿，就意味着政府手里少了一点资金或开发商少赚一点利润——究竟谁的利益算得上“公共利益”？任何社会的资源都是有限的，如果它被用来提高穷人的福利，可能就意味着减少改善生态环境的投入。在社会利益高度分化的情况下，如何使“公共利益”仍然成为一个有用的法律概念？
在语义上，本文将“公共利益”等同于法律（不包括
宪法）所追求的最终目标。行政法的基本目标就是公共利益的最大化，加上其相对“合理”的个体之间的分配。事实上，笔者在此将它作为“效率优先，兼顾公正”的定义。这当然并不可能消除争论，而只是将原先对什么应该是法律的基本目标之争转化为什么是“公共利益”之争，且笔者承认诸如效率和公正等基本理念之间最终仍然存在着不可调和的矛盾。笔者无意给原本已经相当混乱的概念迷宫“添乱”，但确实认为这种定义至少是方便的。笔者也无意将读者拘泥于下文所发展的结构，读者没有必要接受以下程式所可能带有的实体价值含义（例如多数人的利益在本文的分析层面上可以压倒少数人的利益）。本文的目的不是主张任何一种实体规范理论，而是从方法论的角度澄清“公共利益”的构成。“公共利益”是行政法的基本概念，也是产生诸多误解与悖论的根源。[29] 造成混乱的主要原因是以往流行的形而上学思维方式，因而必须从方法论上加以纠正。[30]
1． 方法论的个体主义与社会功利主义
在当代法学文献中，一种极为流行的说法是“平衡”个人利益与公共利益。这里的“公共”在不同文献中经常发现不同的表述，如“社会”、“国家”或“集体”，但意义大同小异，都是指某个不可分化的整体。由于大多数文献完全忽略了相关概念的准确定义，这种说法已经完全失去了意义，并成了人为产生误解和悖论的温床。国家利益或集体利益变成了一种超越个人之上的东西，可以脱离个人利益的存在而存在。在逻辑上，这种方法论的整体主义很容易陷入种种不可思议的悖论，例如社会的每个人都很贫困，但社会“整体”却可以很繁荣。社会是由个体构成的，脱离个人的社会是不存在的，因而也不存在超越个人之上的“公共”利益或“集体”利益。即便是对于保障社会安定与市场繁荣而言，法律秩序提供了最普遍的集体利益，但法治的好处终究还是要体现在具体的个人身上。因此，仅强调个人利益而忽略了集体利益固然是狭隘的，但仅看到所谓的“公共”利益而忽略了其中的个体成分也同样是有害的。如此定义的“公共利益”成了无源之水、无本之木、无木之林，并往往成为掩饰专制与人治的虚壳。
根据现代社会科学中的方法论个体主义（methodological individualism），“公共利益”必须以个体利益为基础，并最终落实到个体利益之上。或用数学的语言来表达，公共利益应该是个体利益的某个“函数”：
U = f（u1, u2, ......,un） （1）
其中公共利益（U）通常被称为社会效益或社会效用（Utility）函数，个体利益（ui；i = 1, 2, ......,n）则通常被称为个人效用函数，其中n是公共利益的计算过程中所包括的个体总数。
更具体地说，这个效用函数（f）究竟应该采用什么形式？社会功利主义（utilitarianism）为个体与公共利益之间的联系提供了一种简单途径。[31] 和方法论的个体主义相一致，公共利益在此被定义为社会各成员的个体利益之和，也就是效用函数形式被定义为简单的线形叠加：
U = u1 + u2 + ...... + un （2）
在边沁的《道德与立法原理》和穆勒的《功利主义》相继问世后，[32] 社会功利主义构成了西方社会的道德、伦理和法律基础。社会功利主义者将国家政策的目标定义为个人利益总和的最大化。换言之，如果有两种立法选择，L1和L2，它们相应地将产生两种不同的公共利益U1和U2，那么社会功利主义就主张应采纳社会效益最大的政策。更普遍地说，如果我们把社会效益（U）作为法律（L）的函数（因为每一项个人效用函数，ui（L），也都取决于所采纳的政策），那么法学研究的任务就是发现“最佳”政策，L*，使得社会效用函数达到最大：
