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2． 行政程序的成本
考虑未来的《行政程序法》应规定什么类型的行政决定必须经过听证。我们必须考虑听证程序要求(H)将为行政相对人保障其合法利益（B）的可能性(p)，以及它将使行政机构因耗时费力而妨碍其保障社会其他成员的合法利益之成本(C)。这里B、p和C都是H的函数，且随着H值增加，pB和C都将增加，但我们可以合理假定pB将到一定的程度趋于饱和，而C则将非线性无限增长。
根据成本—利益分析，如果听证程序对个人所带来的利益将超过它对其他人所导致的损害，即p(H) B(H) > C(H)，那么行政行为就应该受到听证；但如果得不偿失（p B < C），那么它就不应该成为立法要求。因此，对于特定类型的行政行为，其程序保障的临界值H*为
p(H*) B(H*) = C(H*) (6)
显然，H*值对于不同类型的行政行为是不同的。换个角度看，如果我们固定H*值——例如通过规定三种程序：简易、一般和复杂程序，分别对应于三个H*值，那么我们就可以根据等式（6）确定什么类型的行政行为适用于什么程序。不难看出，争议标的比较低的行政行为不可能要求保障程度很高的行政程序，因为纠正违法行政行为的利益(B)很有限，而程序成本(C)却可以很高。
这里的分析无疑是很粗略的，且在实际操作中很难定量化。但不论在实际操作上会遇到何种困难，这种方法至少在逻辑上是可行的。[55] 更重要的是，它至少能说明在此定义的公共利益不仅不应该忽略个体利益，而且正是源于个体利益；所谓整体与个体的“平衡”，实际上是不同个体利益之间的“平衡”，或更准确地说是在计入个体利益之后公共利益的最大化。
3． 环境保护的限度
设想我们需要决定一项环境保护政策究竟要求什么限度的大气污染指标。根据社会功利主义原则，究竟应该采取什么保护标准应取决于下列因素的权衡：相对于低指标而言，高指标将给居民的健康和舒适带来什么额外的收益？它将给工业（并最终给广大消费者）带来什么样的负担？两者相抵，只有高指标将带来更多的净效益，它才能成为符合功利主义标准的法律。例如大气污染的防治可能要求某些城市取缔摩托车。但在这项决定成为法律以前，成本—利益分析要求人们权衡一下取缔所产生的空气净化将产生多大的社会效益[56]、对摩托车的拥有者（包括现存的与潜在的）将带来多大的不便以及将给摩托车制造商带来什么经济损失等。只有和保留摩托车相比，摩托车的取缔所产生的正效益将超过其负效益，那么取缔才是可取的法律。抑或还有“第三条道路”，如对排气系统的定期检查和更换，或许既能有效控制空气污染，又不妨碍摩托车的生产与使用。当然，我们必须考虑这种制度选择本身的成本，包括政府成立新的行政机构以监督实施的成本。[57]
事实上，上例正是美国联邦最高法院在1980年的“苯污染决定”(Benzene Decision)。[58] 在这个重要案例中，最高法院运用成本—利益分析方法，撤消了联邦行政机构所制订的一项车间环境标准。1970年的《职业安全与健康法》建立了美国的“职业安全与健康署”（OSHA），并授权它“为了提供安全或健康的就业与就业场所”，要求有关雇主采纳“合理必要(reasonably necessary)或合适”的手段、方法、操作或流程。[59] 第6(b)(5)条要求OSHA在处理有毒或有害物质时根据现有的证据制订标准，“在可行的程度上最适当地保证雇员的健康和机能能力不受实质性损害，即使这类雇员在整个就业生涯期间都日常暴露于这类标准所处理的危害。”医学证据表明，苯是对人体有害的物质，呼吸高浓度的苯气体可以导致白血病。在1976年，美国每年生产大约500万吨苯，其中绝大部分来自石油与化学工业，其余是作为炼钢的副产品而产生。全美当时大约有100万工人受其影响，其职业包括加油站服务、苯的生产与加工、化学处理、苯的运输和橡胶生产等。为了保证这些工人的安全和健康，OSHA曾与有关工业的雇主达成共识，将车间的苯浓度平均保持在10ppm[60]以下。1978年，OSHA在举行有关听证后正式颁布规章，将这一浓度降低到1ppm。这项决定受到了以美国石油协会为主的雇主集团的挑战。他们认为，联邦行政机构没有提供有关证据来证明低浓度标准将比原标准更有效地保护安全与健康，而新标准给企业所施加的负担（包括改进技术、工艺和设备的成本）则是确定的。OSHA则辩称苯是一种“危险物质”，对它不存在一个“安全浓度”，因而行政机构所采取的标准是工业发展水平所能达到的最低浓度。上诉到最高法院后，法院的多元意见[61]判决行政机构的这一标准违反了立法要求。根据多元意见的理解，国会立法授权行政机构对有关生产手段、方法或流程所制订的标准并不是任意的，而必须是对提供安全或健康的就业“合理必要或合适”的。这要求行政机构至少能提供初步证据，证明提高污染控制标准所带来的收益能超过投资成本。但在本案，OSHA未能提供任何确切的病理学证据，来说明苯浓度从10ppm降低到1ppm将有助于保护工人安全与健康。[62] 由于通不过成本—利益分析的检验，新标准就不具备合法性与合理性。值得注意的是，十年之后，OSHA收集了充分的医学证据，证实了苯在10ppm甚至在1ppm浓度上对人体造成的危害，因而重新采纳了原先被法院撤消的苯污染标准。
这个判例表明，以功利主义为基础的成本—利益分析对于美国行政行为的合法性与合理性控制发挥着实质性作用。只有在潜在收益获得证明之后，新的环保标准才具备法律效力。[63]
以上事例足以表明，成本—利益分析是行政法的基本方法。其理论基础就是社会功利主义，并体现了“效率优先”的基本原则。本文在以下说明，成本—利益分析方法其实就是行政法中经常谈论的“平衡”。所谓的“平衡态”，也只能是根据成本—利益分析所得出的公共利益最大化的状态。
六、 “平衡”在现代行政法中的意义
1． “平衡”是什么？
既然明确了行政法的基本目标，“平衡”在行政法中的意义也就清楚了。在方法论上，“平衡”是指根据某种基本价值或目标对普遍适用的政策或规则（一般不是具体行政行为）作出分析与衡量。[64] 如上所述，本文认为行政法所应遵循的首要原则是“效率优先”，同时“兼顾公正”。因此，行政法中的所谓“平衡”，就是行政立法措施所将带来的社会总收益与总代价之间的“平衡”；换言之，经过适当“平衡”的行政立法或政策将使除去成本的社会净效益达到最大，而“失衡”的行政立法则将在实施过程中偏离这一基本目标。这样，行政法所规定的权利与义务的“平衡”或“失衡”并不是根据任何人的主观判断，而是取决于它的客观社会效果，也就是它对于公共利益的影响。
应该指出，平衡论中对于“平衡什么”仍然存在着一种普遍误解，即认为平衡的对象是“公共利益”和“个体利益”（或性质类似的其它提法）。如上所述，这种说法在逻辑上是没有意义的，并很容易引起观念上的混淆。事实上，如果个体利益和集体利益是两个在根源上不同甚至对立的东西，那么他们之间的“平衡”是不可能的，除非我们走到个人享乐主义或集体专制主义的极端。只有在集体利益被定义为个人利益的某种形式的总和，两者才能在某种意义上实现“平衡”。在此，“平衡”实际上是指以上定义的公共利益的最大化，且把它作为衡量任何法律的利弊得失的标准。根据不等式（5）所反映的方法论个体主义，“平衡”的对象应该是社会一部分人的利益和另一部分人的利益。如果拆迁补偿方案A对开发商有利，方案B对被拆迁户有利，那么利益平衡的对象包括被拆迁户、开发商或市区经济发展的广大受益者。按照本文的定义，整体和个体之间既不可能“平衡”，也不需要“平衡”：既然整体（或公共）利益是由个体利益组成，并包括了全部的个体利益，它总是大于任何个体利益；这种整体与局部、集体与个体或公共与私人利益之间的“平衡”，注定要导致社会压倒个人的结果。因此，按照在逻辑上前后一致的理解，整体利益只能和整体利益“平衡”（即一项社会政策所产生的公共利益和另一项社会政策产生的公共利益相比较），并最终落实到不等式（5）所表达的一组个体利益与另一组个体利益之间的“平衡”。
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