我论证的第二步要求对国家的文化和人力资源进行公正评价。必须生成一些我称之为“韦伯文化”的东西，职能分权才能产生实际的效果。[125] 至少一些有才能的人应当从为国家进行专业服务的前景中得到激励，否则，职能性分权将沦为腐败和委托人主义（clientelism）的遮羞布。在人才方面，职能分权需要受过良好教育的各种专家。当然，热心公益的专家在世界很多地方都供不应求——在这种情况下将有很多比职能性分权更重要的事值得担心。但即使职能分权有着相当的文化和人才基础，如果没有大量的制度想象力，它也将不会取得巨大成功。
在下面，即论证的第三阶段，
宪法的创造性潜力已被异常低估了——尽管，宽泛地说，这一错误在美国和欧洲有着不同的来源。
（一）、智识挑战（the intellectual challenge）
在美国和在欧洲，对公法的研究意味着不同的事情。也许这是学者们能够帮助彼此超越各自狭隘眼界的地方？
1、美国。——只有当涉及到法院时，美国人才承认政治中立和职业公正是极端重要的。如果政治家为了他们的密友试图使法官扭曲法律，人们将普遍认为这是从根本上违背分权原则的——而且这种情况，我相信，在今天的美国并不是很严重。
但美国学者在确认对法治其他形式的威胁上，则比较困难。尽管总统给某法官打电话询问一个在审案件会被认为是违宪的严重罪行，但给某个中层行政官员打这样的电话却不会被当作什么大不了的事情。宪政主义者很难承认，作为国家最高政治家的总统，在涉及职能专业化时，会成为分权的首要威胁。毕竟，难道
宪法不是授以总统全部“行政权”，并且授权其进行最广泛的自由裁量，用任何他喜欢的方式管理行政机构吗？
但在1787年起草
宪法时，起草者们恐怕做梦也没有想到，会有一天美国政府雇佣上百万的官员，执行杂乱无章的功能。事实胜于雄辩：1802年，联邦政府文官的准确数字是2, 597人[126]；到了1997年，该数字达到了1, 872, 000人[127]。
然而，说起来令人伤心，在Scalia大法官的英明领导下，美国宪法学界逐渐对这此发展感到焦躁起来，并且倾向于以注释法学痛苦的幼稚水平来解决这个问题：
前提一：总统享有全部“行政”权力；
前提二：
宪法将联邦权力分为仅仅三个部分——立法，行政，和司法；
前提三：行政机构的权力既非立法又非司法；
结论：因此，这一权力必须归属于行政权。
但是，第二个前提是存在缺陷的。的确，在民主责任方面，开国者们对分权给予了极高的评价。但绝不能由此推论说，他们忽视了分权对职能专业化的重要意义，因为他们已经意识到了他们是在为官僚国家起草
宪法。而他们之所以没有公开地提出来（除了在涉及法院的时候），仅仅是因为他们尚未认真地对待官僚国家。但这一沉默并不意味着现代宪法学者就可以忽视它，或者更糟，去想象开国者们已解决了一个连开国者自己都不知道他们已解决了的难题。因此，宪政学者应当扩展他们视野，去考虑那些有关控制第四种权力--官僚机构（bureaucracy）--的独特结构性问题。
这对行政法学者来说是非常明显的，他们十分不满宪法学者在法学界等级中的统治地位。当宪法学者一直空谈1787年和1868年的意义时，是他们--行政法学者无休无止地对自己说--在致力于解决由现代国家权力的组织所提出的基本问题。而他们仍然被当作二等公民对待--好像他们对行政程序法之类问题的研究成果，和诸如Marshall关于国家权力的范围的宏伟洞见（在McCulloch v. Maryland一案中）相比，是相对次要的一样！[128]
他们的不满是对的。我认为，他们不断积累的反思，对建构21世纪分权的新原则来说，是珍贵的资源。但现在，我想要强调他们固步自封的黑暗一面。甚至最具智慧雄心的行政法学家也没有完全逃出二等公民的命运。不管他们如何详尽地阐述“政府的第四权力”，他们没有足够认真地对待这个隐喻，来考虑如何设计现代
宪法，--而非象行政程序法之类的法律--，以遏止政治家干预某些基本的官僚机关结构，并迫使政治家将其精力重点放在那些在现代民主社会他们唯一可以合法从事的事情上，即制定法律，以及在偶然情况下，做出真正需要政治才能和实践智慧的高可见度的特殊决定。
