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第10条 ←第二章 法律 第一节 立法权限 ←中华人民共和国立法法释义
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来源:www.fsou.com 时间:2008-11-15
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第十条 授权决定应当明确授权的目的、范围。
被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。
被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。
【释义】本条是关于授权规则的规定。
一、授权决定的特点
改革开放20年来，全国人大及其常委会共作出过8次决定，授权国务院和地方国家机关立法。除了1983年、1984年、1985年先后三次对国务院作出的授权外，全国人大及其常委会还先后五次作出决定，对地方进行授权：一是，1981年11月26日，五届全国人大常委会第二十一次会议通过决议，授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会制定所属经济特区的各项单行经济法规。二是，1988年4月13日，七届全国人大第一次会议通过关于建立海南经济特区的决议，授权海南省人大及其常委会制定法规，在海南经济特区实施。三是，1992年7月1日，七届全国人大常委会第二十六次会议根据全国人大的授权作出决定，授权深圳市人大及其常委会制定法规，在深圳经济特区实施。四是，1994年3月22日，八届全国人大第二次会议作出决定，授权厦门市人大及其常委会制定法规，在厦门经济特区实施。五是，1996年3月17日，八届全国人大第四次会议作出决定，授权汕头和珠海市人大及其常委会分别制定法规，在各自的经济特区实施。
从目前的实践来看，全国人大及其常委会的8次授权，是通过两种方式进行的：一是以决议方式授权；二是直接以决定方式授权。但这些决议和决定的法律意义是相同的，都是最高权力机关作出的授权决定。
从全国人大及其常委会作出的上述授权决定来看，在授权主体上，既有全国人大常委会作出的，也有由全国人大直接作出的；在授权对象上，既有对国务院的授权，也有对省级人大及其常委会或者经济特区所在地的市的人大及其常委会的授权；在授权范围上，既有比较具体的规定，也有比较宽泛的规定。可见，全国人大及其常委会作出的授权决定具有较大的灵活性，但有一点是共同的，即这些授权决定都是根据改革开放和现代化建设的具体情况和实际需要，并且在制定法律的条件尚不成熟的情况下作出的。因此，立法法针对授权立法的实际情况和问题作出规范，规定授权决定应当明确授权目的、范围。
二、授权目的和范围
(一)授权目的
授权目的是指授权机关对其他机关作出立法授权的宗旨。授权机关根据授权目的作出授权决定，被授权机关根据授权目的进行立法。
从全国人大及其常委会的历次授权来看，授权的目的都是明确的，但是，明确授权目的的方式有所不同。有的在授权决定中开宗明义明确授权目的。比如，1985年六届全国人大常委会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行规定或者条例的决定中，就明确了这一授权的目的是“为了保障经济体制改革和对外开放的顺利进行。”
有的在授权决定中虽然没有直接明确授权的目的，但是，由于授权决定是根据国务院、其他机关或者全国人大代表提出的议案作出的，而授权目的在议案中或者对议案所作的说明中是明确的，因而提请授权的目的实质上就是授权决定的目的。比如，1992年七届全国人大常委会作出授权深圳市人大及其常委会制定法规在深圳经济特区实施的决定中虽然没有直接明确授权目的，但是，国务院在提请全国人大常委会授权深圳市人大及其常委会制定法规的议案中，已提出了授权的目的，即“为了加快经济特区的建设，在深圳经济特区进一步实施对外开放政策和发展社会主义商品经济。”再比如，1994年，八届全国人大第二次会议作出授权厦门市人大及其常委会制定法规在经济特区实施的决定中也未直接明确授权的目的，但这一决定是根据福建省袁启彤等36名全国人大代表提出的议案作出的，该议案以及全国人大法律委员会提请全国人大审议的说明中，对提请授权的目的都有具体明确的表述。
(二)授权范围
授权范围是指授权机关允许被授权机关进行立法的事项的范围。授权范围是由授权目的决定的。比如，1984年全国人大常委会适应国家工商税制改革的需要，决定在实施国营企业利改税和改革工商税制两个方面授权国务院制定有关条例草案。再比如，全国人大及其常委会对深圳等经济特区的授权都是根据经济特区的实际需要作出的。设立经济特区的目的，是为了使这些特区在经济体制改革和对外开放方面先行一步，发挥窗口和试验田的作用。因而，授权经济特区制定法规的范围就应当限于特区经济体制改革和对外开放方面的事项。全国人大及其常委会对几个经济特区的授权范围，都是允许经济特区所在地的市的人大及其常委会“根据具体情况和实际需要”制定特区法规。有关“具体情况和实际需要”的事项应当仅限于经济特区之内，其内容是把国家给经济特区的特殊政策具体化，在经济体制改革和对外开放方面制定具体的措施和办法。
根据立法法的规定，今后作出授权决定，授权目的和范围都要在授权决定中予以明确。这样规定，将更有利于全国人大及其常委会在授权决定中对立法授权的基本要素进行统一规范，有利于促进被授权机关严格按照授权目的和范围进行立法，有利于加强授权机关对被授权机关立法活动的监督。
三、被授权主体责任
为解决授权立法中存在的问题，本条明确规定了被授权主体行使被授予的权力的规则：
(一)严格按照授权目的和范围行使权力
全国人大及其常委会对国务院和地方权力机关的几次授权，作用和效果是好的。但是，在被授权机关的立法实践中，也出现了一些不按授权目的和范围制定法规的情况。这就削弱了授权立法的应有作用。为解决授权立法中存在的问题，本条在规定授权机关作出授权决定应当明确授权目的和范围的同时，也明确规定，授权机关应当严格按照授权目的和授权范围行使被授予的权力。
(二)被授权机关不得进行转授权
全国人大及其常委会对某一机关进行授权，是根据该机关而非其他机关行使权力的具体情况和实际需要作出的，目的是为解决某一方面或者某一地区的特殊问题。因此，授权的效力也仅指向该机关而非其他机关。被授权机关对于被授权的事项，只能按照授权的决定去认真行使，而无权将授权事项再转授予其他机关。如果被授权机关不需要该项权力或者无力行使该项权力，可以向授权机关提出，由授权机关决定收回该项权力或者改授给其他需要该项权力和有能力行使该项权力的机关。
被授权机关不得将该项权力转授给其他机关，包括：国务院不得将被授予的权力转授给国务院所属部门、地方权力机关和地方政府；地方人大及其常委会不得以任何方式将被授予的权力转授给同级人民政府，以及它的下级权力机关或者人民政府。
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