根据《行政法院法》第47条第2款的规定，规范审查的申请可以由自然人、法人甚至行政机关在规范颁布后一年内提出。只有因法规或其适用而遭受损害，或在可预见时间将遭受损害的自然人和法人才能够提出审查申请。也就是说与营建规划直接相关土地的所有权人和使用权人可提起外，在利益权衡中认为其权利被损害的也可以作为申请人。
规范审查依据联邦法、州法，对营建规划针对其程序和实体两个方面进行审查：其中包括是否遵守关于营建规划制定、批准、公布等程序要求；在实体方面是否符合了土地利用规划，是否遵守了建设指导规划的原则性要求，是否遵守了权衡各种利益的规定。法院认为营建规划不具有有效性的，宣布其全部或者部分无效；对于存在瑕疵的，可以通过增补程序进行补正。
在规范审查之外，还存在针对规划的合法性的附带审查（Inzidentkontrolle）机制，这是指在具体行政争议时，营建规划作为一个先决问题来处理。如在义务之诉中，原告提出营建规划违法而无效，由此依据营建规划的不予许可也是违法的，这就产生了对营建规划的审查；在撤销之诉中，原告认为营建规划违法，要求撤销据此颁发的建筑许可，这时也可审查该规划是否合法有效。[65]附带审查的审查范围与规范审查相当，但是审查效果只是针对个案，审查对规划作出的否定性评价没有普遍的约束力。[66]
行政法院的规范审查和附带审查使得当事人可以对已发生效力的规划限制付诸司法，获得救济。虽然两者对于规划效力的阻断有所不同，但都从一定程度上制约了建设指导规划的制定和实施的权力。
3．使用限制的平衡—规划补偿的可能
规划制定的参与和司法审查试图保障过程和结果两个层面的规划的合法性，但并不意味着所有的规划限制都是无偿的。《建设法典》第39条至第44条系统地规定了规划补偿问题。
第40条规定了为了公共利益的使用，比如交通用地、公共绿地等，如果造成了保有土地或者继续现有使用的经济上的不可接受或者困难时，在一定的条件下，土地所有权人可以要求市镇给予金钱补偿并接管土地，或者要求建立共同所有权或某项他物权，又或者保留所有权但给予一定的金钱补偿。这种补偿制度的设定实际上是在土地未被市镇征收前，弥补土地所有权人的财产价值损失。因为规划发生效力并不意味着现存的使用方式或者不使用违法，也就是说先前的使用状态仍能继续但是规划可能导致经济上或者事实上的价格的实质减损或者使用性的丧失。宪法允许基于公益制定规划，但并不排除其需要公正的补偿。[67]
与第40条规定的营建规划设定补偿相类似，第41条第1款规定的为了他人在土地上设定通行、行车和管线权利时，土地所有权人可以要求补偿。[68]第41条第2款则规定了市镇做出种植命令时，由此产生的非必要的费用以及造成土地价值实质性减损的补偿。第39和第42条确定的是营建规划变更或者终止时，应当进行补偿的情形。
结语：我国法的借鉴角度
德国作为城市规划法制发达国家，城市规划法体系相对于我国而言十分完备，甚至可以认为精密而复杂。
德国土地使用的法律问题早已突破了传统的民法中所有权、使用权和相邻权的讨论。以城市规划法为代表的公法建设法已经形成了结构严谨、内容丰富的法律部门。这些起始于对于所有权认识的深化：基本法对于所有权的规定和法律研究的共识确定了作为基本权利的所有权对于法律秩序的依赖，同时作为基本权利的所有权对于权力的制约。在此大前提之下，土地使用的公法限制的各项制度得以展开。其中城市规划法以解决土地使用权利和公共规划权力之间关系为脉络展开，基于土地的社会义务对于土地使用权利干预边界的确定和机制的建立成为城市规划法的核心问题。
德国城市规划法关切的城市建设性使用的规划限制的正当性和正当性保障机制的问题，能够使我们清晰地认识到土地使用早已脱离了绝对自由的状态，公共限制已经成为法律共识和常态，问题转化成为解决公共限制的正当性和边界的确定。而这个问题转化的基础是对于宪法上所有权的认识。我国的土地所有和使用制度正处在改革深化的过程中。如何认识和把握土地权益，尤其是如何看待来自法律的限制，成为时代的重要课题。德国的经验提示我们研究土地使用的公共限制、城市规划法时，必须加深土地所有权、土地使用权研究；在认识和把握土地使用权利和土地所有权时，需要关注以城市规划法为代表的公共限制对于土地权益的构成作用。同时，德国法讨论城市规划的公共限制对于土地使用权利的作用和土地使用权利人对于规划的制约的角度对于构建我国城市规划法研究的框架也有着重要的意义。
【作者简介】
李泠烨，上海交通大学凯原法学院博士。
【注释】参见《
城乡规划法》第
40条、第
3条和第
41条。
参见《
民用建筑节能条例》第
11条第3款、第
12条第3款、第
13条和第
17条。
例如利用中国期刊网中跨库检索，在“政治军事与法律”目录下，在“摘要”中以“土地”以及“限制”搜索，得出论文795篇；在“摘要”中以“土地使用”以及“限制”检索，得出论文49篇；在“摘要”中以“土地使用”以及“公共限制”检索，得出0条记录。这些论文中的大部分针对单项土地权利或制度，比如宅基地使用权、土地承包经营权、土地征收制度等；此外，对土地使用公共限制的研究或偏重于宏观层面，偏重于理念和原则，比如金俭的“论不动产财产权自由的公法限制”一文，《河北法学》2008年第9期，或偏重于制度介绍和制度评价，比如郜永昌的博士论文《中国土地使用管制法律制度研究》。
1989年制定的《
城市规划法》在2007年得以进一步完善形成了《
城乡规划法》，各地方也大都以地方性法规的形式制定了配套的
城市规划条例或者办法。
参见殷成志、杨东峰：“德国城市规划法定图则的历史渊源与发展形成”，《城市问题》2007年第4期；夏南凯、田宝江编：《控制性详细规划》，同济大学出版社2005年版，第15页。
1996年第1期的《国外城市规划》和1996年第1期的《城市规划》杂志中就刊登了吴唯佳的“德国的城市规划法”和“中国和联邦德国城市规划法的比较”两篇论文，而在笔者阅读的范围内，此时我国大陆法学界基本还没有关于德国城市规划法的研究成果。
参见吴唯佳：“德国的
城市规划法”，《国外城市规划》1996年第1期；吴唯佳：“中国和联邦德国城市规划法的比较”，《城市规划》1996年第1期；吴唯佳：“德国城市规划核心法的发展、框架与组织”，《国外城市规划》2000年第1期；殷成志、Franz Pesch:“德国建造规划评析”，《城市问题》2004年第3期；前注,殷成志、杨东峰文；前注,夏南凯、田宝江编书，第15～16页；《城市规划资料集—第四分册控制性详细规划》，中国建筑工业出版社2002年版，第8页。
参见刘飞主编：《城市规划行政法》，北京大学出版社2007年版。
参见刘飞：“城乡规划的法律性质分析”，《国家行政学院学报》2009年第2期；董秋红：“行政规划中的公众参与：以城乡规划为例”，《中南大学学报》（社会科学版）2009年第2期。
Brun-Otto Bryde, in: Munch-Kunig(Hrsg.)，Grundgesetz-Kommentar, Bd 1, 5. Aufl 2000,912.
Walter Krebs Baurecht, in E. Schmidt-Aβmann F. Schoch (Hrsg.)，Besonderes Verwaltungsrecht, 14. Aufl2008，472.
Vg1. Walter Krebs Baurecht, in E. Schmidt-Apmann F. Schoch（Hrsg.），Besonderes Verwaltungsrecht,14. Aufl 2008，472.
Vgl. K. Finkelnberg Bauplanungsrecht, in: ders/Ortloff（Hrsg.），Offentliches Baurecht, Bd I, 4 Aug11996，18 ff.
Vgl. Brun-Otto Bryde, in: Munch-Kunig(Hrsg.)，Grundgesetz-Kommentar, Bd I, 5. Aufl 2000, 917ff.
同上，第929页。
BverfGE 21，73 (82f.)．
Vgl．Brun-Otto Bryde, in: Munch-Kunig( Hrsg.)，Grundgesetz-Kommentar, Bd 1, 5. Aufl 2000, 893.
Vgl．Walter Krebs Baurecht, in E. Schmidt-Aβmann F. Schoch (Hrsg.)，Besonderes Verwaltungsrecht, 14.Aufl 2008，472 f.
Vgl. Brun-Otto Bryde, in: Munch-Kunig(Hrsg.)，Grundgesetz-Kommentar, Bd I, 4. Aufl 1992, 833.
Vgl. K. Finkelnberg Bauplanungsrecht, in: ders/Ortloff（Hrsg.），Offentliches Baurecht, Bd I, 4 Aufl1996, 1.
Vgl. Walter Krebs Baurecht, in E. Schmidt-Aβmann F. Schoch（Hrsg.），Besonderes Verwaltungsrecht,14. Aufl 2008, 458.
Vg1. Krautzberger, in Battis/Krautzberger/Lohr, Baugesetzbuch, 9. Aufl 2005，2; Urlich Battis, in Offentliches Baurecht und Raumordnungsrecht, 5. Aufl. 2006, 1.
Vgl. Winfried Brohm, Offentliches Baurecht, 1997，1.
Vgl. Alpmann Schmidt, Offentliches Baurecht, 2. Aufl. 2004，2.
Vgl. Michael Brenner, Baurecht, 3 Aufl 2009, 4.
行政计划、行政规划可以指一种独立的行政活动的方式，从这个角度看计划、规划行为是一个行为过程；也可以指为实现预定结果的文案，是计划、规划行为的结果。借用这种分类，城市规划也可以理解为作为行为方式的和作为行为结果的城市规划。参见汉斯·J．沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》（第二卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第179～186页。
“ Bebauungsplan”一词尚未形成统一的中文翻译。笔者采用了“营建规划”的译法，一是与该词的德语原意保持一定的对应性，二是“营建”一词除了具体的建筑物的建造之外，还可以指气氛、环境的营造，突出了现代城市规划的城市空间的形成功能。
Vgl. Walter Krebs Baurecht, in E. Schmidt-Apmann F. Schoch（Hrsg.），Besonderes Verwaltungsrecht,14. Aufl 2008，459.
Vgl. Michael Brenner, Baurecht, 3 Aufl 2009，46 ff.
城市规划法体系除了涉及规划权与土地所有权这对重要的关系之外，还涉及到市镇自治权和国家权力之间的重要关系。本文的观察主要观察
城市规划法和土地使用之间的关系，对于市镇的规划自治权与国家法律的制约之间的关系不做具体展开。就此问题可参见Walter Krebs, Baurecht, in E. Schmidt-Aβmann F. Schoch(Hrsg.)，Besonderes Verwaltungsrecht, 14. Aufl 2008，464ff.
Vgl. Walter Krebs, Baurecht, in E. Schmidt-Aβmann F. Schoch（Hrsg.），Besonderes Verwaltungsrecht,14. Aufl 2008，501.
Vgl．K. Finkelnberg, Bauplanungsrecht, in: ders/Ortloff（Hrsg.），Offentliches Baurecht, Bd I, 4 Augl1996, 16.
Vgl. Winfried Brohm, Offentliches Baurecht, 1997, 27 f.在德国，除了三个城市州以及Saarland没有制定州规划法之外，其余12个邦均有州规划法。
现行的空间秩序法是2008年12月22日制定的，在2009年6月30日全面替代了1997年版的空间秩序法。
Vgl. Michael Brenner, Baurecht, 3 Aufl 2009，19.
Vgl. Walter Krebs Baurecht, in E. Schmidt-Aβmann F. Schoch（Hrsg.），Besonderes Verwaltungsrecht,14. Aufl 2008，458 f.
Vgl. Walter Krebs Baurecht, in E. Schmidt-Aβmann F. Schoch（Hrsg.），Besonderes Verwaltungsrecht,14. Aufl 2008，459 f.
Vgl. Winfried Brohm, Offentliches Baurecht, 1997, 35f.
Vgl．Walter Krebs Baurecht, in E. Schmidt-Aβmann F. Schoch（Hrsg.），Besonderes Verwaltungsrecht,14. Aufl 2008，459 f.
参见BVefGE 3，407ff。
第74条第18项的内容成为现行基本法的第74条第1款第18项的内容。虽然经历了基本法的修改，但是“土地法”仍然是联邦和州的竞争立法事项。
关于土地开发准备法，在1994年基本法的修正案中，将开发费用分担的权力排除出竞争立法权，而仅属于州所有。
在此土地交易法（Bodenverkehrsrecht）的概念是指在什么程度上土地所有权或者其他土地上权利的变更要服从于获得许可义务的建设性秩序。这不同于基本法74条第18项中“土地交易”(Grundstticksverkehr)事项。
Vgl．Walter Krebs Baurecht, in E. Schmidt-Aβmann F. Schoch（Hrsg.），Besonderes Verwaltungsrecht,14. Aufl 2008,461f
Vgl．Krautzberger, in Battia/Krautzberger/Lohr, Baugesetzbuch Kommentar, 9 Aufl. 2005，24.
Schmidt-Aβmann, BauR 1978, 99.
参见Michael Brenner, Baurecht, 3 Aufl 2009，50。
根据《建设法典》第10条第1款，营建规划是市镇制定的规章。
参见《建设使用法规》第1～15条细化了营建规划能够规定的土地建设性使用的种类和各种类中允许的使用用途，第16～21a条细化了营建规划能够确定的建设性使用的规模的指标和部分指标的上限。
Vgl．Michael Brenner, Baurecht, 3 Aufl 2009，46 ff.
Vgl. Michael Brenner, Baurecht, 3 Aufl 2009，46ff；K. Finkelnberg Bauplanungsrecht, in: ders/Ortloff(Hrsg.)，Offentliches Baurecht, Bd Ⅱ, 4 Augl 1998, 37 ff; Walter Krebs Baurecht, in E. Schmidt-Apmann F. Schoch(Hrsg.)，Besonderes Verwaltungsrecht, 14. Aufl 2008, 499ff.
参见《建设法典》第35条第3款的规定。
参见《建设法典》第30、 34、 35条的规定。
《建设法典》第175～179条详细规定了城市建设性命令。
在特定情况下，所有权人之外的其他物权权利人也有权主张权利，比如租赁人等。
《建设法典》第178条规定，市镇能够根据具体的营建规划要求所有权人种植植被。但根据《建设法典》第41条第2款，种植植被超出了通常必要的费用或者因为种植命令造成了财产价值的实质性减损时，市镇需要对所有权人进行补偿。第179条第3款规定，所有权人、租赁人等由于清除命令有了财产上的不利，可以要求市镇给予补偿。
《建设法典》第177条规定，现代化和修缮命令引起的费用应该由土地所有权人承担，但在特定的条件下，市镇应给予补贴资助。
《建设法典》第176条第4款规定，颁布了建设命令，但土地所有权人认为自己在经济上不能承担时，可以要求市镇接管其土地并给予补偿；第8款又随后规定了，建设命令不被执行时，市镇可以启动征收程序。
《建设法典》第1章的第5部分，也就是第85条至第103条对征收作了详细规定。
有关征收构成要件的分析，可参见Battis, in Battis/Krautzberger/Lohr, Baugesetzbuch Kommentar, 9Aufl. 2005，919ff。
参见Battis, in Battis/Krautzberger/Lohr, Baugesetzbuch Kommentar, 9 Aufl. 2005，929。
参见Krautzberger, in Battis/Krautzberger/Lohr, Baugesetzbuch Kommentar, 9 Aufl. 2005，26 f。
参见Krautzberger, in Battis/Krautzberger/Lohr, Baugesetzhuch Kommentar, 9 Aufl. 2005，27。
Vgl. Walter Krebs Baurecht, in E. Schmidt-Aβmann F. Schoch（Hrsg.），Besonderes Verwaltungsrecht,14. Aufl 2008，519.
Vgl. Alpmann Schmidt, Offentliches Baurecht, 2. Aufl. 2004, 33 ff.
Vgl. Michael Brenner, Baurecht, 3 Aufl 2009，72f.
参见Battis, in Battis/Krautzberger/Lohr, Baugesetzbuch Kommentar, 9 Aufl. 2005，660f。
补偿并不包括法律规定的所有权人有义务容忍的供应管线的通过，以及服务于土地本身开发和供应的地方性管线的通过。
