科技金融发展的保障机制-法搜-中国法律信息搜索网

　　各级地方政府为了促进科技与金融的合作，也纷纷出台各种文件。如，2009年北京市出台了《关于金融促进首都经济发展的意见》，之后，海淀区又单独和联合其他单位发布了《促进股权投资基金业发展的落实措施》、《促进科技型中小企业金融服务专营机构发展的暂行办法》、《促进信用担保机构开展中小企业贷款担保业务的暂行办法》、《关于促进银行业金融机构在中关村国家自主创新示范区核心区设立为科技企业服务的专营机构的指导意见》等文件。鼓励银行金融机构信贷业务向科技型中小企业倾斜，以支持各类投融资主体。天津市2010年发布《关于推动我市科技金融改革创新的意见》、2010年江苏省人民政府办公厅转发中国人民银行南京分行《关于加快江苏科技金融创新发展的指导意见》等等。

　　不管是中央还是地方的上述政策、法规，对科技金融的发展起着一定的推动作用。但由于科技型企业自身资本规模有限、抵押物不足、内部财务制度不健全、经营风险大、信誉度偏低等原因，这些政策和法规对促进科技金融发展还远远不够，总体上显得较为分散，缺乏系统性、全局性，激励机制和责任的设定基本属于空白，执行上显得不够和谐，一定程度上，这些政策、法规只是流于形式。分析目前保障我国科技金融发展相关制度安排的诸多不足，主要可归纳为以下几点：

　　1985年党中央在《关于科学技术体制改革的决定》中就提出“广开经费来源，鼓励部门、企业和社会集团向科学技术投资”，“银行要积极开展科学技术信贷业务，并对科学技术经费的使用进行监督管理”。同年10月，中国人民银行、国务院科技领导小组办公室发布《关于积极开展科技信贷的通知》，要求“为了搞好科技信贷工作，银行和其他金融机构与科技管理部门应密切合作。”[11] 一直到2009年科技部与银监会出台《关于进一步加大对科技型中小企业信贷支持的指导意见》，毫无疑问，这些文件对科技企业融资提供了政策支撑。关于促进科技金融发展的其它文件，不管是科技部出台的《创业投资引导基金管理规定》，还是银监会发布的《支持国家重大科技项目政策性金融政策实施细则》等，基本涉及到创业投资、科技担保、科技保险、科技信托、科技债券、创业板市场、引导基金等方面，但可以看出，促进科技金融发展的这些文件基本上是以零散的形式出现，相互之间孤立存在，缺乏整体衔接性。如此一来，尽管在单一方面有效，但从整体上看，科技金融发展缺乏整体制度指引，规划不清，规范不力，实践中出现断裂，金融支持科技的美好愿景不能很好实现，也背离了金融资本、科技创新逐利的本质。而且，由于整体制度的非系统性，管理科技金融工作的部门责权模糊不清，曾出现科技部门、发改委混乱管理的情形，缺乏统筹协调，责任难以落实。以至于负责科技创新的科技主管部门与金融机构之间缺乏有效的信息沟通，导致科技资源的财富效应未能发挥，风险不能合理分散，收益难以成功分享。

　　自1985年提出金融支持科技以来，特别自2006年国务院提出《国家中长期科学和技术发展规划纲要》后，科技金融得以快速发展。尤其在实践中取得了骄人的成绩，如2006年，科技部、保监会确定在北京、天津、重庆、苏州高新区等城市（区）开展科技保险创新试点，把科技创新与保险工具有机地结合起来；2007年，财政部、科技部设立的科技型中小企业创业投资引导基金，采用阶段参股、跟进投资、风险补贴、投资补偿方式，实现了政府间接投入的新机制。[12]然而，引领科技金融发展的高位阶的制度主要是《国家中长期科学和技术发展规划纲要》，却很少有具体可以援用的法律、法规，特别是载明促进科技金融发展所涉相关部门权力、义务、职权、责任的制度安排更为缺失。相反，地方政府在科技金融方面制定了诸多可以直接适用的文件。如《关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》（2006）、《江苏省银行贷款增长风险补偿奖励资金管理办法》（2009）、《武汉市人民政府关于进一步发挥财政支持经济发展专项资金作用的意见》（2008）等，这些文件对区域科技金融的发展都具有积极的指引作用。可是，从建设创新型国家的层面看，这些区域性的地方文件对全国科技金融发展并不具有全局、整体的效力，只有构设更高层级的文件尤其是法律、法规，从制度上对全国科技金融发展予以保障，我国的科技金融才会有整体性的发展。

　　科技企业融资主要依靠金融机构贷款，但由于科技企业的高风险性、银行承受风险能力不足、抵押贷款方式等问题的制约，科技企业普遍存在贷款难题。加之当前针对信用担保的中介机构专业性不强、规范性不够，成为担保机制未发挥作用的关键问题，主要表现在：一是专业担保机构少。由于法律、法规没有相关专为科技型企业提供担保的担保机构的设立的规定，导致针对科技型企业尤其是中小型科技企业的担保机构少，市场供需失衡，难以形成有效供给和竞争。二是担保不畅。由于缺少银企合作平台和担保物，无形资产抵押不畅，科技企业流动资金不足时要获得银行贷款十分困难。三是信用评级不完善。信用评级是银行确定贷款风险程度的依据。科技企业的经营成果、获利能力、偿债能力等是确定银行是否贷款的考量因素，但由于科技企业高新技术及其产品的特殊性，对其要做出充分、科学的评价，需要专业性极强的评级机构，而我国的评级机制急需完善。

　　科技金融涉及的主要当事方是科技企业方和金融机构方，双方均是追逐经济利益最大化的市场主体，他们是否合作实际上是一个博弈的过程，主体双方如果信息不对称、信用理念不一致，就不会选择合作，尤其是金融机构一方更把控着选择的主动权。现实中，由于高新技术企业科技含量高，大多是新能源、新服务、新材料、新商业模式等新兴产业，金融机构缺乏熟悉这类企业运作规律的专业人才，进而对高科技企业的技术以及应用前景不了解。导致银行仍坚守普通的信贷模式，贷款品种少，无形资产质押不通畅，贷款期限短，这些问题都与科技型企业发展的特点不相适应，不能满足企业的信贷需求，直接导致信贷资金难以投向高新技术企业。而企业对金融机构的融资要求、程序等也不清楚，导致信息不透明。因此，急需构建高效、透明、全面披露的科技金融信息共享平台，对于投资公司、担保公司、创投等金融机构来说，他们的信用理念是资本信用，而企业的信用理念是技术信用（如创新信用、人才信用等），认为自己所拥有的技术专利、科技人才等就是一种信用。可以说，理念的不同是科技金融发展的主要障碍之一。

　　在我国，由于历史和体制方面的原因，金融体系固有的内在脆弱性，潜在着巨大的体系性风险。鉴于此，《人民银行法》、《商业银行法》和《证券法》等金融法，其立法动机和着眼点都是以保证金融系统的安全性，提高金融系统抗击体系性风险为原则的。这一原则与科技创新活动与生俱来的高风险性和不确定性的属性是冲突的。[13] 同样，在《担保法》、《公司法》等法律中，针对高科技企业的创新型金融产品的规定也缺乏，主要体现在还没有为无形资产质押融资提供质押物备案、评估、交易、股权转让的交易平台，知识产权保护及相关权利的合法行使也存在障碍。在抵质押贷款方面，部分银行只接受流通股权质押，而股权质押由于须在深圳进行，会对企业之后的定向增发、股权转让产生影响，所以也需进一步创新体制。风险投资的法律制度也很不完善，限制了科技企业融资，对金融机构经营产生影响。在资本市场方面，因为科技型企业尤其是中小企业尚不具备良好的公司治理机制，经营管理不规范，加之主板、中小板、创业板上市门槛高，直接上市融资存在一定障碍。

　　科技与金融结合是一项庞大的社会系统工程，关乎国家的总体科技产业规划。国家从振兴经济的全局出发，按照科技与金融的发展规律，制定科技产业发展战略和实施计划，建立多元、高效的资金运作机制实现科技和金融、经济的结合。而科技金融的顺利发展需要严谨、规范的制度保障机制。因为“科技创新的投入需要制度创新的支持，这是一个基本的事实。”[14] 然而问题是，现有的制度创新却跟不上科技创新与金融创新的步伐，金融促进科技发展的制度保障不足。为此，要秉承“科学技术的发展甚至会促使一些全新制度的发生”[15]的理念，完善既有法律制度、创新有助于推进科技金融发展的保障机制，实现科技与金融结合的制度化、正规化、法制化，突破长期制约科技金融发展的制度性障碍。结合已有的相关规定，我们提出如下几点构想建议：

　　我国早在2006年就颁布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》，该纲要当时是由党中央、国务院部署，科技部牵头启动的，纲要首次明确了我国未来要走自主创新之路的发展目标。为了落实纲要以及相关的配套政策，相关部门制定了一系列科技金融政策文件以及实施细则，建立了一些科技部门与金融机构的合作协调机制。科技部将涉及创业投资、银行、资本市场、保险机构、债券等利用全社会金融资源，支持科技事业发展的工作统筹为科技金融工作，积极会同中国人民银行、财政部、银监会、保监会、证监会、税务总局、国家开发银行、中国进出口银行、中国出口信用保险公司等部门和单位，制定并出台了科技金融方面的政策文件，初步形成了支持自主创新的科技金融政策体系。

　　但政策的时效性以及不稳定性，加之这些政策文件大多具有单一性、专门性的特点，每个文件只是就某方面的问题进行规定，诚如上文所析，整体性、系统性差，这就决定了在实施过程中的权责越位、协调性不足、执行不通畅等问题。当前，促进科技金融发展已不再是一个单纯的自然科学和经济学的问题，也涉及政治、法律问题，必须通过综合运用自然科学、技术手段和人文社会科学工具的途径来加以解决。促进科技金融发展的部门都是掌握公权力的机构，公权力源于公民的授权，权力运行的宗旨在于实现公民的权利和社会整体利益。然而，公权机关自产生之日起即具有相对自主性，可能脱离社会和偏离公共利益。为了防止公权机关性质的可能性蜕变，必须重视建立对公权机关的法律控制机制，如责任追究制度等。法治是规范公权力系统较为恰当的制度安排，法治状态下，权力的边界以及权力运作的方式都会受到严格限制，越权、渎职行为将受到法律的追究。尽管政策也可能达到在相当程度上容纳公众意见的状态，但与法律的制定机制相比，它从本质上看仍是一种人治的决策机制。[16] 在我国，立法本身是建立在有广泛代表性的民意机关的基础上，而且有一个相对民主的立法程序作保障。这使法律的制定基本上是反映民意的。虽然立法也未必完全正确、民主和科学，但立法机制在本质上是民主的，决策的失误可能性比较小。政策尽管在许多情况下也可能是正确的，但它的决策模式是经验型的，它的正确性比较缺乏可靠保障，失误的机率相对而言比较大。为此，在促进科技金融发展上，尽量将可以法律化的政策法律化，克服政策的缺陷。目前，可考虑由国务院牵头，组织科技部、中央银行、财政部、“三会”、税务总局等部门科学探讨，积极汇商，以法规的形式出台《条例》，载明相关部门在促进科技金融发展的职权和责任，并规定相应的实施手段，以便相关主体部门能够加以运用，按规定行使权力和履行职责。