城市房屋拆迁制度的改革与完善
应松年
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城市房屋拆迁涉及地区广泛，人数众多，集团诉讼和群体上访多，钉子户现象不断出现，拆迁自焚事件更是将城市房屋拆迁制度推到风口浪尖，城市房屋拆迁制度到了不改不行的时候。城市房屋拆迁制度的改革和完善，有四个关键问题。
第一，区分公益拆迁和非公益拆迁
理论上讲，拆迁的性质应当取决于被拆迁房屋所占土地的开发性质。土地开发可以分为公益型土地开发和非公益型土地开发。公益型土地开发，是指为了满足公共利益的需要而进行的土地开发，主要包括为各类城市基础设施和市政建设，如建设城市道路、桥梁、国防和军事、公用事业、城市绿化、环境保护设施等。非公益性质的开发包括各种出于营利目的而进行的土地开发和一些既能满足公共利益的需要，又能获得商业利润的土地开发。 但是，实践中城市房屋拆迁并没有按照土地开发的性质进行区分，而是全部由政府进行拆迁。即使在非公益拆迁中，开发商也不能成为拆迁人，政府不可避免地充当了实质上的拆迁人，公益拆迁和非公益拆迁混为一谈。一旦发生矛盾，被征收人往往迁怒于政府，如果拆迁规模很大，还会产生局部地区社会不稳定。因此，对城市房屋拆迁制度的首要改革就是区分公益拆迁和非公益拆迁。公益拆迁，其实质是政府因公共利益征收私人财产，这也是为什么《国有土地上房屋征收和补偿条例》更名的原因所在。
我国《宪法》、《物权法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》都有明确规定：征收财产，只能是为了公共利益。不分公益非公益，一律由政府征收，不符合宪法、法律规定。这一点，在新的条例中已经明确。但接着而来的困难是公共利益是不确定法律概念，具有一定的模糊性，难以明确给公共利益下一个大家都能接受的定义。各国法律对公共利益作出约束和界定，概括来讲有两种模式：第一种是法律作出具体规定，如日本《土地征收法》对公共利益采取列举式规定，规定了35种可以征收财产的情形。第二种是法律笼统规定，由专门委员会、法院等对是否公共利益作出判断，如英国、美国就是这种情况。《国有土地上房屋征收和补偿条例》（征求意见稿）列举了公共利益的七种情况，包括：（一）国防设施建设的需要；（二）国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利等公共事业的需要；（三）国家重点扶持并纳入规划的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）为改善低收入住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设的需要；（五）为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造的需要；（六）国家机关办公用房建设的需要；（七）法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要，可谓有益尝试。在此基础上，还应增加公共利益的认定程序，可以由政府或者地方人大设立专门的征收委员会进行认定。征收委员会在作出征收财产公共利益的认定时，既要考虑通说上公共利益的标准，也要考虑我国以及各地的经济社会发展水平、环境乃至文化因素等，逐渐摸索适合我国国情的认定标准。至于非公共利益，如商业利益的房屋征收，必须在符合城市发展规划并经政府批准的情况下，由开发商与居民协商。旧城改造是比较特殊的情况，我认为可以按该地居民自治的原则来解决。
