总的来说，造成上述局面有两个方面的原因。首先，物质方面的原因主要一是资金匮乏，二是人才严重缺乏，三是政府政策上支持不够或者忽视秦腔的传承与发展。就陕西省和西安市而言，地方政府对非物质文化遗产保护的政策关注和支持层次较低且不稳定，对秦腔等艺术形式的特别保障措施目前更是处于起步阶段，完全没有形成相应的体系。这种不足既表现在对传统艺术发展政策的灵活性上控制较紧，没有较为突出的政策引导和鼓励措施；也表现在财政政策支持方面的杯水车薪，秦腔艺术的发展资金严重不足。

　　其次是文化环境方面。第一，秦腔艺术赖以发展和传承的原生态环境发生重大变化，导致传统秦文化对其影响力和支持力在逐步减弱；第二，秦腔艺术的群众基础越发薄弱，受众中老年化，观众层次性弱化；第三，秦腔本身创新不足，这与生存环境变迁和人才的缺乏具有密切关系。秦腔艺术几千年来扎根于秦地秦文化环境之中，其发展和传承需要具有文化认同的主体来发挥其创造能力，但随着社会环境和主体思想观念的变化，再加上体制、人才等问题使得秦腔艺术得以产生、发展、传承的文化条件不断丧失。另外，很少考虑观众需求，没有培养市场意识，往往为了评政府的奖而排戏，也是秦腔艺术发展的重要阻碍。上述因素相互交织，使得传承并振兴秦腔艺术将是一个庞大艰难的系统工程。

　　秦腔作为传统艺术形式与新型文化形式虽有诸多的不同之处，考虑通过立法将其纳入到我国非物质文化遗产保护是完全必要且符合实际的。文章主要侧重分析认定秦腔的非物质文化遗产属性，通过在相关非物质文化遗产保护国际公约和我国认可的现有法律法规及制度框架内，寻找对秦腔艺术保护发展的对策。

　　二、秦腔的非物质文化遗产属性分析

　　我国关于非物质文化遗产保护的相关法律法规和政策出现较晚，按照2008年5月14日《国家级非物质文化遗产代表作申报评定暂行办法》第二条的规定：非物质文化遗产指各族人民世代相承的、与群众生活密切相关的各种传统文化表现形式（如民俗活动、表演艺术、传统知识和技能，以及与之相关的器具、实物、手工制品等）和文化空间。其具体评审标准如下：（一）具有展现中华民族文化创造力的杰出价值；（二）扎根于相关社区的文化传统，世代相传，具有鲜明的地方特色；（三）具有促进中华民族文化认同、增强社会凝聚力、增进民族团结和社会稳定的作用，是文化交流的重要纽带；（四）出色地运用传统工艺和技能，体现出高超的水平；（五）具有见证中华民族活的文化传统的独特价值；（六）对维系中华民族的文化传承具有重要意义，同时因社会变革或缺乏保护措施而面临消失的危险。满足上述条件才是法律意义的非物质文化遗产，但在此之前的2006年5月20日，国务院公布了我国第一批518项国家级非物质文化遗产，其中包括秦腔在内。