把脉行政复议 寻求公正有效
何海波
【全文】
任何制度都有成效问题。行政复议制度的成效，在于它解决行政纠纷的能力。具体地说，主要有两个方面：一是它受理案件的数量;二是它消除纠纷的比例。在缺少直接、可靠数据的情况下，后一点可以用复议决定支持申请人的比例来大致予以测度。
然而，考察这两项指标，行政复议制度的成效很不理想。
行政复议案件的数量，在行政复议法实施次年，曾有成倍的增长。但此后，复议机关受理的案件一直徘徊在7万件上下。
平均算下来，一个人口50万的普通大小的县，每年才有30件复议案件。这个数字甚至低于法院受理的行政诉讼案件，更不要说与汹涌如潮的上访案件相比了。若不是一些法律、法规规定提起行政诉讼前必须经过复议，行政复议案件的数量必定更少。
一个理想的行政纠纷解决机制是，全国行政复议100万件、行政诉讼10万件、申诉上访1万件甚至更少，而不是像现在一样主次颠倒。
此外，一个不容忽视的事实是，行政复议决定支持申请人的比例(其中包括撤销、变更或者确认行政行为违法以及责令履行)从行政复议法实施前的近30%一路走低，到2009年竟然不足10%。
虽然近几年在“大调解”的政策导向下，复议机关也强调调解，但从复议决定支持行政机关的不断攀升的比例来看，“大调解”政策总体上并没有提高行政复议的成效。复议决定支持行政机关(被申请人)的，从2000年的52%逐年上升，到2009年达到66%。通过行政复议获得救济的概率，明显不如行政诉讼(后者大约在二三成之间)。
行政复议申请成功率低下，反过来挫伤了公民、法人和其他组织对行政复议制度的信心，阻却了他们通过行政复议寻求救济的积极性。
尽管这些年来，各级政府法制机构和法制官员尽了很大努力，也做过不少探索，但行政复议制度整体上成效如此低下，而且每况愈下，就让我们考虑到其原因不是人的问题，而是制度问题。
当前行政复议工作的制度性缺陷，归纳起来，主要有：
一是法制机构缺少应有的独立性。行政复议法第3条规定法制机构具体办理行政复议事项，其中包括审查具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定。但法制机构只是经办却无权决定，决定权在行政复议机关的领导手中。行政复议机关的领导考虑更多的是政治，而非法律。他们应当在多大程度上尊重法制机构的意见，没有任何规则可言；他们不同意、不签发法制机构拟议的决定，也不需要任何理由。在此情况下，谈论复议机构的专业化，也没有多少实质意义。
