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由上可以看出，NGO 民间治理的这些秩序生发机制并不是截然分开的，而是一个互动通约、内在关联的运行系统，它们通过其相互渗透和作用，共同推进着自主性、回应性的民间秩序的形成，消减了转型期的社会震荡和制度的合法性危机，从而构成了法治秩序的重要社会根基，也为和谐社会的建立提供了必要条件。
四、NGO 民间治理中的中国问题
尽管NGO 的民间治理具有重大意义和作用，但是，这并不意味着它是完美的。事实上，它不仅需要剥去其“德行完美”、“志愿主义”和“完美无瑕的概念”的神话，也存在诸如反竞争、偏爱主义以及管制利益、效率和成本等方面的消极作用，就是在发达国家，NGO 的发展也存在着官僚化、商业化和脱离公众的危险。[58]然而，中国作为一个发展中国家，更重要的是，中国是一个具有浓重历史传统而现在正在加快整体转型的国家，NGO 的民间治理就必然会遇到特有的“中国问题”。
首先，路径依赖问题。尽管NGO 民间治理的路径依赖在其他地方也会出现，但中国可能更为突出和典型。我们知道，中国具有家族集体主义、国家集体主义的雄厚基础和邻里密切互惠的传统，“人们既不需要通过正式组织或者帮助他人来改变孤单、分离的个人局面，又不需要通过正式制度来完成集体和公共利益的提供”。[59]事实上，在皇权自上而下的命令体系之外，也不存在任何合法的、具有明确政治意图（Politically articulate）的其他形式的社会合作制度。[60]因而缺少组织并利用NGO 进行自治管理、自我服务的意识、习惯和传统。经常的情况是，国家对社会生活进行了严格的控制和监管，设定了人们只需按计划和命令从事的既定秩序，进而导致了社会成员主体地位和自主精神的丧失，形成一种臣服状态，造成了集权统治和社会停滞。一旦国家放松管制，人们在缺少自主自律精神和习惯的情况下，又往往呈现放任无羁、一盘散沙的无政府主义势态，这就又需要国家进行严格的管制和监控，以恢复正常的社会秩序。这就形成了“一统就死、一放就乱”式的恶性循环，这种循环中最常规的解决方式和平衡状态，就是权力对社会的管制和社会对权力的依赖，于是，国家监控社会的局面就在所难免了。在这一文化背景和遗传因素下，中国NGO 的发展及其民间治理就难免产生一定程度的路径依赖效应。一方面，国家对NGO 的管理、扶持和鼓励，在相当意义上是出于令其服从服务于政府中心工作的考虑，或者令其成为政府行政职能的实际延伸和助手，力图借此更好地发挥其社会管理职能和维持社会秩序。因而，要在人、财、物等各方面来控制或制约着NGO，甚至使其成为机构改革的重要分流渠道；另一方面，相当数量的NGO 也出于风险、收益和绩效考虑，往往主动靠近政府，甚至热衷于向政府要编制、要经费、争职能，以寻求其合法性、权威性，而不是在服务性和代表性上下功夫。[61]这种合作与治理进程中政府与NGO 的互动合作是有相当距离的，它们这样选择“实际上并不是非理性的，而是为了在这种社会环境下生存的唯一理性策略”。[62]在这种相互强化的“路径依赖”过程中，NGO 就缺少社会性、自主性，很难有效发挥其民间治理功能。应当说，这是制约中国NGO 及其民间治理的一个重要瓶颈。因此，必须通过政治体制改革、观念启蒙、民主法治建设等措施予以改变。
其次，转型功能问题。中国的市场化、民主化改革，正在推进着中国社会的整体转型。在这一进程中，国家权力不仅面临着变革和“赶超”的巨大压力，社会多元分化、利益冲突和权利意识的觉醒，也对国家权力的合法性、权威性带来了挑战，传统社会纽带的瓦解和新兴价值观念、新型社会关系的浮现，又导致了信仰危机和道德沦落，这无疑造成了权威和民主、自由和秩序、发展与稳定的内在张力。为此，政府出于维护权威、秩序和稳定的考虑，谨慎推进政治体制改革和扶持NGO 发展，让它们担当政府的桥梁和助手角色，因而也就成为政府分散转型压力、落实方针政策、实现社会控制的雇员，而不是合作治理的伙伴。[63]这固然有其一定的必要性，尤其在转型初期。
但从长远来看，这并不符合NGO 民间治理的规律和趋势，也不利于有效发挥政府在转型期的应有职能。事实上，政府对权威、秩序和稳定的维护是对的，因为对一个现代化中国家来说，首要的问题是创建一个合法的公共秩序，人们不能无秩序而有自由，而“必须先有权威，然后才能对它加以限制”。[64]但是，NGO 的雇员功能不仅很难达到这一目标，还会加剧NGO 的行政化、官僚化、异己化，使其仍旧是行政管理系统的组成部分。以社会自治的名号来行行政管理之实，后果可能会更糟。而且，这很难回应日益增长的社会化、多元化、自治化的民主诉求，利益冲突和权利主张也很难得到真正的化解和规制，从而危及权威合法性基础、民主法治进程和社会稳定。因此，必须把NGO 从政府的雇员角色转换为合作治理的“伙伴”身份，以切实发挥其民间治理功能。这不仅能够有效建立起回应社会民主需求的社会化、多元化、自治化的互动治理机制，也有利于转型期的政府职能转化和提高管理绩效，从而真正确立政府的合法性、权威性和公信力，建立稳定的社会秩序和促进社会和谐发展。
再次，动员能力和公信力问题。在我国，尽管NGO 在近年获得了快速发展，但不容忽视的是，它们的动员能力和公信力一直不很理想。这里面自然包括政府对NGO 的资源控制、市场经济发展程度不高等因素的影响，但更重要的是，NGO 的覆盖范围不大，[65]因而代表性差；领导层和工作人员老龄化、非精英化，[66]因而业务活动的组织能力和服务能力差；领导机构行政附庸化，因而对成员的权益主张和维护的能力差，甚至可能会出现某种共谋。这样，就使得成员对其缺少认同感、归依感和家园感，加之人们普遍缺少通过自组织力量解决问题、谋求发展的信念和习惯，因而，NGO 在收缴会费、自治管理及其他业务活动中，往往得不到成员和社会应有的信任和支持。这样，就呈现出明显的动员能力不足和公信力缺乏，而这种不足和缺乏又反过来抑制了NGO 的健康发展及其民间治理功能的充分发挥，从而降低其动员能力和公信力。这就需要淡化NGO 的行政化和附庸化倾向，实行政社、党社脱钩，加强其组织建设和能力建设，增强其代表性、自主性和精英化，进而推进NGO 的良性发展和民间治理的实现。
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