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众所周知，近代法治是以形式理性倾向的国家法秩序来展现自己的，然而，它并不意味着只要建立了国家法秩序就会当然地成就相应的法治秩序，这不仅仅是因为一定的国家法秩序未必符合法治的价值和追求，也因为很多情况下“法律都并非保持社会秩序之核心”，[6]故而，国家法秩序只有建立在社会广为信奉和遵守的共同信念、规范习惯和秩序基础上，其对法治秩序的成就才是可能的。值得注意的是，NGO 具有很强的民间性、社会性、自治性和志愿性，它们通过其广泛的业务活动，发挥着利益代表、民主参与、自治管理、对话协商、社会服务、对外交往等功能，致力于权益主张和保障、解决社会问题、化解利益冲突、进行社会治疗和服务、维护社会秩序等目标，成为了政府、社会部门和不同群体利益的协调中介和平衡器，从而形成了一种多元开放、互动回应的民间治理机制和民间秩序。正是这种民间治理机制和民间秩序，与国家法秩序之间形成了一定的互动和张力，并对法治秩序的确立和发展产生了重要作用和影响。
（一）耦合支撑。在当代，国家和市民社会已不再是二元对立关系，而更多的是一种互动合作状态。因此，“问题不在于要强化政府还是强化NGO，而是有必要同时强化两者。”[7]从法团主义的视角来看，社团可以通过与国家合作而进入国家体制，获得利益代表的垄断地位，从而实现社会的整合、稳定、秩序和效率。这就“意味着社会和国家双方通过合作而获益: 一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成的过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源（合法性）和控制权”。[8]现实生活中，当代兴起的NGO 与国家的合作也的确是一种主流，这成为NGO 民间治理与国家法秩序双向互动的重要社会基础。当然，对NGO 的民间治理而言，强调的是共同参与、多元合作和协调自治精神，以应对社会问题、解决社会危机和推动社会生活的民主化，进而展现了一种自生自发倾向的民间秩序。但对政府管理而言，则呈现着单向的、命令性的、自上而下的垂直权力运行和正式控制，展现着一种理性规制的国家法秩序。不过，尽管它们有着方向性的差异，但这两种秩序的运行却存在着内在的耦合支撑关系。
首先，合法性的双向提供。在权利和利益多元化的当今时代，国家权力只有立足于多元诉求的协商共识基础上，立足于政治分化的容纳性代表功能基础上，才能获得稳固的合法性，才能延续其社会的协调和领导角色。[9]NGO 正是这种多元权利和利益诉求的体现者、代表者和维护者，它们在进行自我管理、服务的发展的民间治理过程中，要代表本群体的整体利益和权利诉求，反映多元化、甚至被边缘化的社会愿望和呼声，进而参与和监督国家政治的决策过程。这不仅包括通过听证会、人民代表大会、政协会议等正式形式，也包括通过意见和建议、咨询论证等非正式形式，从而形成了一种上下通达的、多种声音的、真实快捷的信息交换通道，使党、政府和国家机关能够及 时、准确地对各方主张和诉求进行容纳、综合和平衡，并在协调共识的基础上，进行科学合理决策和建立规范制度，以促进国家决策与制度的公开公正和民主化，减缓转型期可能引发的社会动荡和危机，从而为国家政策和制度运行提供必要的、充分的政治合法性。另一方面，国家在加快政府职能转变、深化民主改革和推进市场经济发展的进程中，通过移交、委托、许可、直至法律保障等形式，把一些政府职能转化为民间组织的自治管理权力。这种权力转移，就使NGO 的民间治理有了很大的空间和基础，这就为其提供了必要的法律合法性。
其次，秩序的整合。法治倡导的是一种普适主义的理性规则秩序，然而，“尽管人们至今还认为法律对于维持社会秩序是必不可少的，但现代社会的确能够脱离繁杂的法律而良好存在，甚至更加繁荣昌盛”。[10]事实上，国家法秩序也一直无法超脱于生活中的“活法”和民间秩序而存在。在NGO 的民间治理过程中，民间组织章程、内部管理制度、行业自治规范等等的运作和实施，孕育了一种民间自治秩序，它作为国家制定法缺位和局限时的一种重要补充和替代，构成了国家法秩序的重要基础。如，温州低压电器行业协会按其《企业竞争自律公约》、温州五金商会按其《锁具维权条例（公约）》等进行行业规制而形成的民间秩序，就为国家打击假冒伪劣、维护产品专利权和公平竞争秩序，提供了必要的补充和支撑。同时，这些温州行业协会对本行业的自律管理（包括各种违规处罚、权益维护活动等），又都需要获得国家法律框架的认可（如《温州行业协会管理办法》），其强制手段和措施也都需要借助国家的支持和执法机关的合作来获得实现。[11]这就意味着，民间治理也需要国家法秩序的必要整合和保障。可见，NGO 的民间治理与国家法秩序之间呈现一种耦合支撑状态，促进了法制运行的和谐互动。
（二）多元均衡。NGO 的民间治理固然受制于国家法律框架，但这并不意味着它对国家法秩序的简单服从和效命，事实上，它在与国家法秩序耦合支撑的同时，也形成了对国家法秩序的一种社会均衡。
第一，多元民间治理秩序对国家法秩序的均衡。国家法秩序代表着一种整体性、普遍性的秩序诉求和规划，它体现了一视同仁的法律主治理想，并促动了法治秩序的形成。然而，它那种刻板僵化的条文主义、等齐划一的一体化倾向、复杂繁琐的程序主义等等，也形成了对多元特殊利益的控制和地方性自发秩序的压制。更为严重的是，一旦法律是由少数人制订而非通过普遍的赞同来制订，那么，“法律的统治”就“无非是一种奴役”。[12]因此，当代国家法秩序必须建立在民主的框架基础上，建立在多元利益诉求和多元权力均衡的基础上。这种均衡的一个重要力量就是民间组织，诚如赫尔德所言，“仅有选举和政党，并不能确保民主国家的均衡。如果要想维持民主的过程，如果公民要想发展其目标，那么，各种各样积极团体的存在，确实是至关重要的”。[13]正在全球范围内兴起的NGO，恰是对全球化进程中国家权力扩张和市场力量侵蚀的必然反映。目前，我国的民间组织已达26 万多个，[14]它们在政府委托放权和国家无力管、无法管、不便管的自由放任领域，发挥着行业协调管理、推进科技教育进步、促进公益事业发展、推动民主法制建设、增强国际交流等重要功能，其不同程度和范围的多元化、民主化、社会化、自治性民间治理活动，不仅可以有效地促进政府机构改革和职能转变，纵向柔性地分割分解国家权力，[15]形成抵御权力扩张和滥 用的社会堤坝，还能够通过参政议政、民主监督而推进政治生活和立法过程的科学化、公开化、民主化，从而确立国家法秩序的民主均衡基础。同时，NGO 的民间治理立足于本群体的特殊利益、目标和要求，也孕育了各不相同的民间治理结构和机制，从而形成了多元化、弹性化、互动性、自治性的民间治理秩序。这样，通过民主均衡基础和多元民间治理秩序的确立，就形成了对国家法秩序的均衡，防止国家法秩序的过分渗透和不当的社会压制。尽管上述考察尚有一定的理想成分，但中国NGO 民间治理的兴起及其意义确实是不容忽视的。
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