信访：强人所难的制度设计
方军
【关键词】信访；行政法；制度
【全文】
安徽农民朱正亮因拆迁纠纷到北京天安门前自焚，引起了社会各方的关注。朱正亮所在地方党委领导随即召开党员干部会议，要求“认识当前信访工作严峻形势，切实做好该市信访工作”。一件本应从更深层次上反省的事件再次与信访扯到了一起，看来信访制度又将被强化。然而，很少有人想到，目前来信来访数量激增，甚至酿成群体事件，传递的是当今社会纠纷解决机制失灵的信号，仅靠加强信访工作无论如何也不能根本解决问题。
一、现行信访制度存在的突出问题
我国信访制度发源于解放战争时期，当时是作为党密切联系群众的一条渠道，由毛泽东同志首倡，建国后不断得到发展，在法制尚不完善的特定历史时期，也起过重要作用。但是，信访制度的基本定位只是党和政府了解民情、体察民意的窗口，是下情上达的一个桥梁，不可能成为（更无法替代）纠纷的法律解决机制。但是，多年来，上上下下都将信访制度当作一个纠纷解决机制对待，不可避免地带来了许多问题。
问题之一：信访制度无法承担加于其身的庞大责任。信访制度是群众来信来访的简称，这就决定这项制度是从当事人行为方式的角度来界定的。群众向国家机关反映情况和建议、办理审批手续甚至告状打官司，虽从行为方式上都可算信访，各自的法律性质和处理程序显然又完全不同。反映情况和建议是公民行使民主权利，办理审批手续是申请行政许可，告状打官司则是启动行政复议和诉讼机制。如果把信访制度混同于纠纷解决机制，它就将成为无所不包的“万能政府”、“万能法院”。然而，现代国家管理活动的专业化分工日益复杂，如果一项制度什么问题都要解决，什么问题也都解决不了。当前，信访机构处理信访材料，实际上以转为主，甚至将公民的行政复议申请转给被申请人处理，实际上是不得已的办法。
问题之二，信访制度客观上弱化了纠纷的法律解决机制的功能。在法治社会，不仅政府要依法办事，公民也要具备法制观念，做到知法、懂法，严格守法。其中最重要的是，一旦出现不能自行化解的纠纷，必须服从和尊重纠纷裁决机关（包括复议机关和法院）的生效裁决，不能认为对自己有利就遵守，对自己不利就永远折腾下去。这体现的是法律裁决的既判力要求。没有这一条，就不可能建设法治国家，社会也会永无宁日。实践中，由于信访制度与行政复议、行政诉讼的关系不清，导致公民要么舍弃法律机制解决纠纷这一法定途径，要么对生效的行政和司法裁决继续纠缠不休，引起社会持续失序。
