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二、信访制度究竟应往何处去？
在矛盾的交织中寻求稳妥可行的出路，应当始终把握我国建设社会主义市场经济和实施依法治国方略的基本形势，同时借鉴其他国家和地区的成功做法和经验。
在市场经济条件下，随着社会分工的细化和利益主体多元化，公民与政府、公民与社会、公民与公民之间的矛盾和纠纷相应增多，这是正常现象。刻意回避矛盾，害怕出现纠纷，既不现实，也不必要，关键是通过什么机制、采取何种手段来达到有效化解纠纷的目的。归结起来，人类历史上大体上有两种纠纷解决机制，一是权力导向型机制，靠个人的权威和强迫命令来处理纠纷，这种机制适合于利益关系简单、纠纷较少的社会，手段和结果往往因人而异、因事而异；二是规则导向型机制，由中立的机构依据事先发布的规则和程序处理纠纷，这种机制适合于利益关系复杂、纠纷较多的市场经济社会，它讲求公众的充分参与与处理过程和结果的公开、公平、公正。在当今各国，处理行政纠纷的规则导向型机制，就是前面提到的行政复议和行政诉讼两大制度。信访作为一种充当政府与公民之间沟通渠道的制度，不具有纠纷解决机制的功能。
在境外，与我国信访类似的制度，有英国和北欧国家的申诉专员制度、法国的调解专员制度、日本的苦情制度和我国台湾地区的陈情制度。这些境外制度有着共同的特点：一是，定位适当。它们不是对纠纷的正式法律解决机制，而是公民陈情权的表现，本质上是公民民主权利的政治实现方式，这就与行政复议、行政诉讼等法律机制区分开来。二是，范围清晰。申诉专员等制度不接受应当通过法律机制解决的问题，公民只有对法律机制解决事项之外的问题（即“行政不良”问题），才能向申诉专员申诉，从而不影响生效法律裁决的既判力。三是，效力明确。由于申诉专员等不是纠纷的法律解决机制，他认为有关机关的管理活动需要改进的，只能提出建议；该建议不具有约束力，如果有关机关不采纳，申诉专员只能选择向社会公布。同时,对于申诉专员的处理，公民不得再提起申诉、复议或者诉讼，事实上一次申诉终局，不给当事人缠诉的机会。由于这些特征，申诉专员制度既有利于促进政府机关改进工作，又不替代有关法律机制，实施效果非常良好，从而与行政复议、行政诉讼等制度一起形成有疏有堵、刚柔相济的制度模式。
综合我国国情和境外成功经验，对信访制度进行改革，不应是简单地全盘否定，而是恢复其被过度扭曲的本来面目。为此，建议有关方面尽快着手研究对我国大而不当的信访制度予以分解、重构，依法明确其制度定位、与行政复议和行政诉讼等法律救济机制之间的关系，而不能盲目地强化现行信访制度，以避免进一步加重制度失衡和社会失序。只有这样，才能在推进依法治国、依法行政的同时，增进公民法律意识和法制观念，从根本上解决经济和社会生活中出现的各类矛盾和纠纷。
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