农村和城乡统筹综合改革实施方案
一、创新试点镇街土地利用规划实施机制
（一）加强与国土资源部汇报联系，争取转变土地利用方式试点年内获批。
（二）根据《南京市统筹城乡发展试点镇街土地综合整治规划编制指导意见》（宁统办发〔2012〕5号），指导督促各试点镇街尽快完成并上报土地综合整治规划和年度实施计划，组织有关部门和专家论证，报市政府批准。
（三）2012年6月底前完成全市2012年度耕地占补平衡项目库和城乡建设用地增减挂钩项目库的调整工作。积极推动试点镇街内各类土地整治项目，加强项目指导督查。配合试点镇街开展万顷良田建设工程申报和验收工作，协助各试点镇街完成2012年土地综合整治目标，确保完成全市全年6.8万亩土地整治目标，形成8000亩耕地占补平衡指标。
（四）市政府批准印发《南京市农村土地综合整治规划实施暂行办法》后，结合转变土地利用方式试点，积极探索开展农村建设用地整治工作。
二、探索农村宅基地有偿转让和退出机制
（一）加快集体建设用地确权登记发证进度，年底前符合条件的宗地登记发证完毕。对于符合确权条件的宗地，加快办理；对于有流转需求的集体建设用地，在符合土地利用总体规划的条件下，对原集体土地所有权宗地进行分宗，单独设立宗地发放所有权证，作为首次流转合法凭证。
（二）对于农村宅基地，符合确权登记条件的，现已基本确权登记完毕，到年底前重点做好遗留问题处理。全面开展农民房屋所有权登记发证工作。在坚持用途管制、一户一宅等原则的基础上，指导区县细化分类处理办法，妥善处理历史遗留问题。
（三）进一步修改完善《南京市农村宅基地有偿退出和利用暂行办法》。
（四）加强对宅基地有偿退出机制的宣传，结合各类调研，广泛征求意见，争取在2012年12月前形成成熟意见报市政府。
（五）市政府意见下发后，在农村建设用地、宅基地使用权和农民房屋所有权登记发证工作全面完成的基础上，由市统筹办牵头，联合国土局、财政局、公安局、规划局、民政局等部门，以区县为单位开展宅基地有偿退出情况摸底，摸清空宅、人地分离、一户多宅、超标准占地等情况。
（六）结合调查摸底情况，在统筹城乡发展试点镇街开展宅基地有偿退出工作试点，完善工作流程，制订相关配套政策，结合新农村建设和土地综合整治，逐步推进宅基地有偿退出，待成熟后在全市推广。
三、开展实物留用地征地补偿安置试点
（一）对全市以往的留用地政策执行情况和留用地利用现状进行调查，了解分析留用地政策推行难的原因，研究对策措施。
（二）在征求有关郊区县党委、政府意见基础上，进一步深入调研，本着有效壮大农村集体经济组织实力，切实保障被征地农民长远生计的原则，充分考虑集体经济组织和被征地农民利益，进一步完善《南京市征收农村集体土地留用地管理暂行办法》，争取在2012年12月前将《意见》上报市政府。
（三）市政府文件下发后，在集体经济组织股份化改造完成、留用地专项规划编制完成的地区先行试点，并完善相关操作细则。
（四）在试点成功的基础上，逐步在全市推广。
四、以确地确利确股形式明确土地承包经营权权属
（一）加强领导。各试点区县建立农村土地承包经营权登记试点工作领导小组，负责确定试点镇村并组织实施；农村土地承包管理部门承担领导小组办公室的日常工作，负责编制实施方案，分解任务，落实责任，明确进度，定期检查，抓好落实。
（二）开展培训。区县、镇、村分级组织开展农村土地承包经营权确权登记的相关政策法规和业务培训，提高工作人员的政策和业务素质，确保工作质量。
（三）摸清底数。结合农村土地承包合同、农村土地承包经营权证等档案资料，对村、组土地承包关系、地块、面积、空间位置进行调查摸底，进一步查清承包地块面积、四至和空间位置。
（四）排查矛盾。依据清查的农村土地面积，按地宗逐户核查承包合同、经营权证书。发现问题，排查矛盾，提出解决矛盾的具体措施和办法。
（五）审核登记。对清查的情况进行审核，制作承包地块位置平面图，编制土地承包经营权登记簿。经公示无异议后，开展土地承包经营权登记，同时实行信息化管理。对于权属存在争议的地块，先依法解决，再予以登记确权。
（六）完善手续。在前期工作的基础上，按照《
农村土地承包经营权证管理办法》要求，对土地承包合同、农村土地承包经营权证书、土地承包经营权登记薄等进行完善，通过补发完善或变更，真正做到权属清楚、合同规范、权证齐全、账薄完善、责任明确。
（七）确权、确股、确利。对土地二轮承包关系明确、权属清晰的，应采取确权确地的方式，给农民发放土地承包经营权证书，严格做到承包地块、面积、合同和证书“四到户”。对已集中流转，土地面貌发生变化，以定量不定位的方式确权确利或确权确股的方式落实农户的土地承包经营权。采取确权确利的，与农户签订土地确权确利协议书，并建立合同档案，向确权确利农户发放土地承包经营权收益证书；采取确权确股方式的，建立股权证制度，将股权证书发放到农户。
（八）各区县对试点情况形成书面总结，市农委对试点单位开展检查验收，总结农村土地承包经营权登记试点工作经验。
五、创新农村土地承包经营权流转机制
（一）建设农村土地承包经营权流转服务体系。完善市、区县、镇街三级土地流转网络平台服务体系。依托市农委金陵农网发布土地流转信息。在镇街农村土地承包经营权流转中心全覆盖的基础上推进综合改革，试点镇街加快建设土地承包经营权流转交易市场，村级设立土地承包经营权流转信息员。鼓励有条件的区县探索建立农业产权交易市场，开展物权、股权、债权等交易，促进农村生产要素有序流动，合理配置。
（二）健全农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。区县设立农村土地承包纠纷仲裁委员会，建立仲裁庭，镇街和村设立调解机构，逐步形成“镇村调解、区县仲裁、司法保障”的农村土地承包纠纷调解仲裁工作体系。加强农村土地承包纠纷仲裁业务培训，推行持证上岗制度。到2012年实现区县仲裁委员会全覆盖，2013年实现镇街调解机构全覆盖。
（三）引导农地股份合作社发展。按照依法、自愿、有偿的原则，引导农民以土地承包经营权入股组建土地股份合作社，入股土地由合作社统一整合，统一对外租赁或发包，取得的收益按农户土地入股份额进行分配。支持农民以土地入股为主，资金、技术等参股组建股份合作社，由合作社统一经营或参与经营开发，合作社经营收益按股份进行分配。鼓励将土地承包经营权作价折股参与各类农业园区、股份制企业或与专业合作社叠加经营。鼓励有条件的地方，以村组为单位，采取集体组织领办，或与社区股份合作相结合，整村、整组推进农地股份合作社创建。原则上城乡统筹试点地区、农村土地综合整治区、“1115”现代农业工程集中建设区和设施农业连片集中区，都要组建土地股份合作社。2012年全市新增农地股份合作社200家。
（四）推进高淳县农村改革试验区建设工作。按照全省农村改革试验工作总体要求，以高淳县为改革实验责任主体，市有关部门会同高淳县委、县政府做好实验区建设工作。
1、确定高淳县农村改革试验区建设工作的改革方案和试验内容。
2、成立高淳县农村改革领导小组和办公室，统筹协调农工、农业、国土、建设、工商、税务等职能部门，明确成员部门的分工责任，配备相应业务力量，具体负责试验的组织协调、督查检查等工作。试点镇村也成立相应的领导机构和工作班子。
3、明确试点具体内容，开展详细的调查研究和政策理论探索，借鉴外地好的经验，选择好试验点，制定好改革具体实施计划。
4、出台相关配套政策。拟出台改革配套政策包括：《关于在试点镇村开展农村集体产权确权、登记、发证的意见》；《关于组建高淳县农村产权交易市场的意见》；《关于组建高淳县农经担保平台的意见》；《关于试行村级集体经济组织工商登记的意见》；《关于加大对农业经营主体扶持力度的意见》；《关于鼓励青年农民在现代农业领域创业的意见》等。
5、进行农村产权确权、登记、发证准备，启动相关具体的试验内容。
6、组织实施试验项目和内容，随时对出现的政策体制问题进行研究、协调和突破，逐步完善试验政策体系。
六、扩大“三农”贷款有效抵质押物范围
（一）调查研究阶段。赴新沂调研当地“一权一房”抵质押试点工作开展有关事宜。建立南京市农村土地住房抵质押试点工作协调机制，在国土、住建部门确权发证的基础上，选择条件成熟的区域开展摸底调研工作。
（二）试点准备阶段。在国土部门对集体土地使用权证、市住建委对农村住房产权、市农委对土地承包经营权确权的前提下，起草有关试点工作计划及配套抵质押贷款管理办法（试行），其中市金融办会同市委农工委、市农委、市国土局、市住建委拟定“农村土地住房抵质押贷款试点的试行办法”，明确职责、开展形式及有关保障措施，切实防范各类风险；紫金农商行拟定“土地承包经营权质押贷款试行办法”和“农村住房抵押贷款试行办法”，审慎确定贷款申请对象、贷款用途以及风险防控措施等。在明确开展试点的镇街召开试点工作会议，协调当地有关部门及村委会，明确职责，了解需求。
（三）开展试点阶段。结合试点有关文件，在试点镇村召开现场推介会，推开试点工作。
七、鼓励金融机构开展农村信贷业务
（一）开展2011年度省级财政部门促进农村金融改革发展奖励补偿资金申报工作。开展银行业金融机构增设县以下地区分支机构或营业网点补助、银行业金融机构创新农村金融产品和服务奖励、银行业金融机构发放涉农联保（互保）贷款奖励、新型农村金融组织设立奖励、金融机构涉农贷款风险补偿、涉农担保公司新设奖励、涉农担保业务风险补偿奖励等省财政补贴申报工作。
（二）发展新型农村金融组织。推动高淳、江宁 2 家村镇银行正式开业，全市新设12家左右农村小额贷款公司。
（三）落实相关优惠政策。继续执行政策性银行、商业银行等金融企业准予贷款损失准备金税前扣除，同时落实小额贷款公司参照银行业金融机构执行该优惠政策；继续落实农村小额贷款公司营业税、所得税减半征收优惠政策。
（四）鼓励农村小额贷款公司转制为村镇银行。组织符合转制条件的农村小贷公司召开会议，宣讲有关转制条件和政策。
（五）扩大农业保险试点范围。扩大主要种植、养殖业保险品种覆盖面；大力推进高效设施农业保险；积极开发地方特色农险险种。
八、推进城乡居民养老保险缩差并轨
（一）2012年上半年，市人社局与市财政局研究制定《南京市城乡居民社会养老保险办法》实施细则，市人社局建立完善城乡居民养老保险信息管理系统，全面启动原先制度没有覆盖到的江南八区劳动年龄段人员参保登记工作及老年居民基础养老金申报工作。
（二）2012年6月，江南八区新调整的城乡老年居民基础养老金待遇发放到位；浦口、六合城镇居民养老补贴人员及江宁区养老补贴人员数据导入到位，全市城乡居民按统一的管理系统进行操作；老五县重新制定的居民养老保险办法实施到位。
（三）2012年12月，全市城乡居民养老保险覆盖率达99%，其中，劳动年龄段人员参保率达 98%，养老年龄段人员待遇发放率100%，基本实现人人享有基本生活保障。
（四）2013年起，将逐步提高城乡居民养老保险待遇，特别是加大提高农村居民计发标准，缩小城乡居民养老待遇差距，共享社会发展成果。
（五）到2015年末，基本实现各区县内城乡居民养老待遇无差异，基本实现我市城乡居民养老保险统筹一体发展。
九、建立城乡一体化的居民医疗保险体系
成立由市领导任组长的城乡一体化居民医疗保险体系领导小组，下设办公室，在市领导小组的统一指导下，研究切实可行的实施方案，明确管理责任。
附：农村和城乡统筹综合改革行动计划
序
号
| 34号文事项
| 具体事项
| 工作内容
| 责任部门
| 参与部门
| 截止时间
|
1
| 编制实施方案和行动计划
| 成立农村和城乡统筹改革工作推进机制
| 明确总负责人、分管领导和联络员，成立相应的综合改革推进机制。
| 市委农工委
| 市各有关部门
| 2012年05月23日
|
2
|
| 制定实施方案和行动计划
| 结合深化农村和城乡统筹改革内容，与市各有关部门沟通联系，制定本单位实施方案和行动计划。
| 市委农工委
| 市各有关部门
| 2012年06月15日
|
3
| 创新试点镇街土地利用规划实施机制
| 加强与国土资源部
联系
| 加强与国土资源部汇报联系，争取转变土地利用方式试点年内获批。
| 市国土局
|
| 2012年12月
|
4
|
| 编制土地整治规划
| 根据《南京市统筹城乡发展试点镇街土地综合整治规划编制指导意见》（宁统办发〔2012〕5号），指导督促各试点镇街尽快完成并上报土地综合整治规划和年度实施计划，组织有关部门和专家论证，报市政府批准。
| 市国土局
| 市统筹办
| 2012年12月
|
5
|
| 完成全市2012年度耕地占补平衡项目库和城乡建设用地增减挂钩项目库的调整工作。
| 积极推动试点镇街内各类土地整治项目，加强项目指导督查。配合试点镇街开展万顷良田建设工程申报和验收工作，协助各试点镇街完成2012年土地综合整治目标，确保完成全市全年6.8万亩土地整治目标，形成8000亩耕地占补平衡指标。
| 市国土局
|
| 2012年12月
|
6
|
| 开展农村建设用地
整治
| 市政府批准印发《南京市农村土地综合整治规划实施暂行办法》后，结合转变土地利用方式试点，积极探索开展农村建设用地整治工作。
| 市国土局
| 市统筹办
| 2012年12月
|
7
|
探索农村宅基地有偿转让和退出机制
| 加快集体建设用地确权登记发证进度
| 年底前符合条件的宗地登记发证完毕。对于符合确权条件的宗地，加快办理；对于有流转需求的集体建设用地，在符合土地利用总体规划的条件下，对原集体土地所有权宗地进行分宗，单独设立宗地发放所有权证，作为首次流转合法凭证。
| 市国土局
|
| 2012年12月
|
8
|
探索农村宅基地有偿转让和退出机制
| 加快宅基地和
农房登记发证
| 对于农村宅基地，符合确权登记条件的，现已基本确权登记完毕，到年底前重点做好遗留问题处理。全面开展农民房屋所有权登记发证工作。在坚持用途管制、一户一宅等原则的基础上，指导区县细化分类处理办法，妥善处理历史遗留问题。
| 市国土局
市住建委
|
| 2012年12月
|
9
|
| 完善操作办法
| 进一步修改完善《南京市农村宅基地有偿退出和利用暂行办法》。
| 市国土局
|
| 2012年12月
|
10
|
| 上报操作办法
| 加强对宅基地有偿退出机制的宣传，结合各类调研，广泛征求意见，争取在2012年12月前形成成熟意见报市政府。
| 市国土局
| 市统筹办
| 2012年12月
|
11
|
| 调查摸底
| 市政府意见下发后，在农村建设用地、宅基地使用权和农民房屋所有权登记发证工作全面完成的基础上，由市统筹办牵头，联合国土局、财政局、公安局、规划局、民政局等部门，以区县为单位开展宅基地有偿退出情况摸底，摸清空宅、人地分离、一户多宅、超标准占地等情况。
| 市统筹办
| 市国土局
市财政局
市公安局
市规划局
市民政局
| 2012年12月
|
12
|
| 开展试点，完善配套政策
| 结合调查摸底情况，在统筹城乡发展试点镇街开展宅基地有偿退出工作试点，完善工作流程，制订相关配套政策，结合新农村建设和土地综合整治，逐步推进宅基地有偿退出，待成熟后在全市推广。
| 市统筹办
| 市国土局
市财政局
市公安局
市规划局
市民政局
| 2012年12月
|
13
|
开展实物留用地征地补偿安置试点
| 开展调查研究
| 对全市以往的留用地政策执行情况和留用地利用现状进行调查，了解分析留用地政策推行难的原因，研究对策措施。
| 市国土局
|
| 2012年7月
|
14
|
| 完善上报实施办法
| 在征求有关郊区县党委、政府意见基础上，进一步深入调研，本着有效壮大农村集体经济组织实力，切实保障被征地农民长远生计的原则，充分考虑集体经济组织和被征地农民利益，进一步完善《南京市征收农村集体土地留用地管理暂行办法》，争取在2012年12月前将《意见》上报市政府。
| 市国土局
|
| 2012年11月
|
15
|
| 开展试点，完善实施细则
| 市政府文件下发后，在集体经济组织股份化改造完成、留用地专项规划编制完成的地区先行试点，并完善相关操作细则。
| 市国土局
| 市规划局
市委农工委
| 2012年12月
|
16
|
| 逐步开展试点推广
| 在试点成功的基础上，逐步在全市推广。
| 市国土局
| 市规划局
市委农工委
| 2012年12月
|
17
| 以确地确利确股形式明确土地承包经营权权属
| 加强领导
| 各试点区县建立农村土地承包经营权登记试点工作领导小组，负责确定试点镇村并组织实施；农村土地承包管理部门承担领导小组办公室的日常工作，负责编制实施方案，分解任务，落实责任，明确进度，定期检查，抓好落实。
| 市农委
| 区县政府
| 2012年7月
|
18
|
| 开展培训
| 区县、镇、村分级组织开展农村土地承包经营权确权登记的相关政策法规和业务培训，提高工作人员的政策和业务素质，确保工作质量。
| 市农委
| 区县政府
| 2012年7月
|
19
|
| 摸清底数
| 结合农村土地承包合同、农村土地承包经营权证等档案资料，对村、组土地承包关系、地块、面积、空间位置进行调查摸底，进一步查清承包地块面积、四至和空间位置。
| 市农委
| 区县政府
| 2013年3月
|
20
|
| 排查矛盾
| 依据清查的农村土地面积，按地宗逐户核查承包合同、经营权证书。发现问题，排查矛盾，提出解决矛盾的具体措施和办法。
| 市农委
| 区县政府
|
|
21
|
| 审核登记
| 对清查的情况进行审核，制作承包地块位置平面图，编制土地承包经营权登记簿。经公示无异议后，开展土地承包经营权登记，同时实行信息化管理。对于权属存在争议的地块，先依法解决，再予以登记确权。
| 市农委
| 区县政府
|
|
22
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| 完善手续
| 在前期工作的基础上，按照《农村土地承包经营权证管理办法》要求，对土地承包合同、农村土地承包经营权证书、土地承包经营权登记薄等进行完善，通过补发完善或变更，真正做到权属清楚、合同规范、权证齐全、账薄完善、责任明确。
| 市农委
| 区县政府
|
|
|
| 确权确股确利
| 对土地二轮承包关系明确、权属清晰的，应采取确权确地的方式，给农民发放土地承包经营权证书，严格做到承包地块、面积、合同和证书“四到户”。对已集中流转，土地面貌发生变化，以定量不定位的方式确权确利或确权确股的方式落实农户的土地承包经营权。采取确权确利的，与农户签订土地确权确利协议书，并建立合同档案，向确权确利农户发放土地承包经营权收益证书；采取确权确股方式的，建立股权证制度，将股权证书发放到农户。
| 市农委
| 区县政府
| 2013年6月
|
23
|
| 工作总结
| 各区县对试点情况形成书面总结，市农委对试点单位开展检查验收，总结农村土地承包经营权登记试点工作经验。
| 市农委
| 区县政府
| 2013年6月
|
24
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创新农村土地
承包经营权流转机制
| 建设农村土地承包经营权流转服务体系
| 完善市、区县、镇街三级土地流转网络平台服务体系，依托市农委金陵农网发布土地流转信息。在镇街农村土地承包经营权流转中心全覆盖的基础上推进综合改革，试点镇街加快建设土地承包经营权流转交易市场，村级设立土地承包经营权流转信息员。鼓励有条件的区县探索建立农业产权交易市场，开展物权、股权、债权等交易，促进农村生产要素有序流动，合理配置。
| 市农委
| 区县政府
| 2013年6月
|
25
| 健全农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系
| 区县设立农村土地承包纠纷仲裁委员会，建立仲裁庭，镇街和村设立调解机构，逐步形成“镇村调解、区县仲裁、司法保障”的农村土地承包纠纷调解仲裁工作体系。加强农村土地承包纠纷仲裁业务培训，推行持证上岗制度，实现区县仲裁委员会全覆盖，实现镇街调解机构全覆盖。
| 市农委
| 区县政府
| 2012年12月
|
26
| 引导农地股份合作社发展
| 按照依法、自愿、有偿的原则，引导农民以土地承包经营权入股组建土地股份合作社，入股土地由合作社统一整合，统一对外租赁或发包，取得的收益按农户土地入股份额进行分配。支持农民以土地入股为主，资金、技术等参股组建股份合作社，由合作社统一经营或参与经营开发，合作社经营收益按股份进行分配。鼓励将土地承包经营权作价折股参与各类农业园区、股份制企业或与专业合作社叠加经营。鼓励有条件的地方，以村组为单位，采取集体组织领办，或与社区股份合作相结合，整村、整组推进农地股份合作社创建。原则上城乡统筹试点地区、农村土地综合整治区、“1115”现代农业工程集中建设区和设施农业连片集中区，都要组建土地股份合作社。2012年全市新增农地股份合作社200家。
| 市农委
| 区县政府
| 注：工作全部完成需要有一段过程
|
27
| 确立改革方案
| 确定高淳县农村改革试验区建设工作的改革方案和试验内容。
| 高淳县委
高淳县政府
| 市委农工委市农委
| 2012年12月
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28
| 成立推进机制
| 成立高淳县农村改革领导小组和办公室，统筹协调农工、农业、国土、建设、工商、税务等职能部门，明确成员部门的分工责任，配备相应业务力量，具体负责试验的组织协调、督查检查等工作。试点镇村也成立相应的领导机构和工作班子。
| 高淳县委
高淳县政府
| 市委农工委市农委
| 2012年12月
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29
| 制定实施计划，启动改革
| 明确试点具体内容，开展详细的调查研究和政策理论探索，借鉴外地好的经验，选择好试验点，制定好改革具体实施计划，出台相关配套政策。进行农村产权确权、登记、发证准备，启动相关具体的试验内容。
| 高淳县委
高淳县政府
| 市委农工委
市农委
| 2012年12月
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30
| 推进改革，完善政策
| 组织实施试验项目和内容，随时对出现的政策体制问题进行研究、协调和突破，逐步完善试验政策体系。
| 高淳县委
|
