国土资源部关于印发《全国土地开发整理规划》的通知
（国土资发[2003]69号）
各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局、规划与国土资源局），计划单列市国土资源行政主管部门，解放军土地管理局，新疆生产建设兵团国土资源局：
《全国土地开发整理规划》（以下简称《规划》）已经部长办公会审查通过，现印发给你们，请认真贯彻实施。
土地开发整理规划是土地利用总体规划的补充，是科学指导土地开发整理活动的重要依据，对规范土地开发整理活动，保护和改善生态环境，确保耕地占补平衡，实现耕地保护目标具有重要意义。各地要提高对《规划》实施和土地开发整理规划工作的认识，采取有效措施，全面贯彻实施《规划》，发挥规划对土地开发整理活动的宏观调控和引导作用，促进土地开发整理活动健康、有序开展。
各省、自治区、直辖市国土资源管理部门要以《规划》为依据，尽快组织完成省级土地开发整理规划的编制工作。同时，要加强对基层各级土地开发整理规划编制的督促和指导，尽快完成规划编制。
土地开发整理规划一经批准，必须严格执行。土地开发、整理和复垦活动都必须符合土地利用总体规划和土地开发整理规划。土地开发整理项目的立项审查、规划设计、项目实施和检查验收，都必须依据土地开发整理规划。凡没有土地开发整理规划的土地开发整理项目，一律不得安排。
要加强土地开发整理规划实施的监督检查工作。逐步建立健全土地开发整理规划实施的监督管理制度，将规划实施情况作为土地执法巡查的重要内容，定期对土地开发整理规划实施情况进行监督检查。对违反规划的行为，要依法严肃查处，保证规划的有效实施。
二00三年三月七日
全国土地开发整理规划（2001－－2010年）
（国土资源部 二00三年三月）
目录
一、土地开发整理的基本状况与面临的形势
二、土地开发整理目标与基本方针
三、土地开发整理重点区域
四、土地开发整理重大工程
五、投资测算与筹资分析
六、规划实施的保障措施
七、附件
全国土地开发整理规划
土地资源是经济社会可持续发展的重要基础。为贯彻 “十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，实施可持续发展战略，落实《全国土地利用总体规划纲要》（以下简称《纲要》），实现保护耕地的目标，依据《
土地管理法》及国家有关土地开发整理的方针、政策，制定《全国土地开发整理规划》（以下简称《规划》）。
《规划》的主要任务是：围绕全面建设小康社会的奋斗目标，按照搞好国土资源综合整治、提高粮食综合生产能力、保护生态环境的总体要求，依据《纲要》，明确全国土地开发整理目标、任务和基本方针，确定重点区域，安排重大工程，制定实施规划的保障措施。编制《规划》的原则是：以提高土地资源尤其是耕地资源可持续利用能力为根本出发点，坚持“在保护中开发，在开发中保护”，实现土地开发整理与生态建设相结合，改善生态环境；坚持内涵挖潜，突出土地整理和复垦，推进土地利用方式由粗放向集约转变；坚持耕地占补平衡，补充耕地数量，提高耕地质量。
《规划》包含土地整理、土地复垦和土地开发三项内容。土地整理是指采用工程、生物等措施，对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动；土地复垦是指采用工程、生物等措施，对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占造成破坏、废弃的土地和自然灾害造成破坏、废弃的土地进行整治，恢复利用的活动；土地开发是指在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采用工程、生物等措施，将未利用土地资源开发利用的活动。
《规划》以2000年为基期，规划期至2010年。《规划》的范围未包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省。
一、土地开发整理的基本状况与面临的形势
（一）基本状况
土地开发整理是补充耕地、实现耕地占补平衡，改善生产条件和生态环境，提高土地生产能力的重要途径。为积极稳妥地推进土地开发整理工作，国家加强了土地开发整理的宏观调控，制定并实施了土地整理新增耕地指标折抵等配套政策；逐步建立了土地开发整理项目管理制度，有效组织实施了国家投资土地开发整理项目；初步形成了土地开发整理的投入机制，探索推进了土地开发整理产业化；开展了资源调查评价和技术标准体系建设工作，建立了专门机构和专业队伍。通过积极探索和实践，全国土地开发整理工作取得了明显成效：
——补充了耕地数量，基本实现了“占补平衡”。1997—2000年，通过土地开发整理，全国累计补充耕地84.93万公顷（1274万亩），平均每年21.23万公顷（318万亩）。其中整理复垦补充耕地28.27万公顷（424万亩），开发补充耕地56.67万公顷（850万亩）。2000年全国基本实现了建设占用与补充耕地平衡。
——提高了耕地质量，增强了耕地生产能力。结合基本农田建设，通过广泛实施以田、水、路、林、村综合整治为主要内容的土地整理，完善农田基础设施，改善生产条件，稳步提高了土地质量，增强了粮食综合生产能力。
——优化了利用结构，促进了土地集约利用。通过大力推广以“农田向规模经营集中、农村居民点向中心村和小城镇集中、工业向园区集中”为重点的土地整理，不断优化土地利用结构，土地的集约化程度和利用效益明显提高。
——改善了生态环境，取得了经济社会效益。通过土地开发整理和复垦，促进了生态环境建设和重点矿区生态环境恢复治理，生态环境得到逐步改善；降低了农业生产成本，增加了农民收入，促进了资源枯竭型城市经济转型，经济效益明显；扩大了就业空间，改善了农村居住环境，推动了农村精神文明建设，有力地维护了社会稳定。
目前，我国有组织的土地开发整理工作还处于起步阶段，一些地方还存在着“重开发、轻整理和复垦”、“重数量、轻质量和生态”的问题；土地利用规划对土地开发整理活动的宏观调控和引导作用尚未得到充分发挥；缺少土地开发整理专项法规，规范化管理还不够到位；资金投入不足，促进土地开发整理的利益分配机制尚未形成，土地开发整理的社会化产业化有待进一步推进。
（二）土地开发整理潜力
据调查测算，全国土地开发整理补充耕地的总潜力为1340万公顷（20100万亩）。其中：
1. 土地整理潜力：全国土地整理补充耕地潜力约600万公顷（9000万亩），占补充耕地总潜力的45%。
我国现有农田中普遍存在着田块分割细碎、田坎过多、道路沟渠不整、农田基础设施不完善、零星未利用地和废弃地多的现象；农村居民点用地利用率低，北方农村居民点 “空心村”多，南方农村居民点布局零散。这种土地利用状况难以适应全面建设小康社会的需要。通过合理规划，整治道路沟渠，平整归并零散地块，充分利用零星土地，可以增加有效耕地面积约313.33万公顷（4700万亩）。通过对现有农村居民点逐步实施迁村并点、治理“空心村”、退宅还田等整理措施，可以增加有效耕地约286.67万公顷（4300万亩）。
2. 宜农土地后备资源开发潜力：全国有宜农土地后备资源4424万公顷（66360万亩），其中宜耕土地后备资源约988万公顷（14820万亩）。可开发补充耕地约586.67万公顷（8800万亩），占补充耕地总潜力的44%。
宜耕土地后备资源60%以上分布在西北部地区，水资源相对短缺，生态环境比较脆弱，开发利用制约因素多。
3. 土地复垦潜力：全国因工矿生产建设挖损、塌陷和压占废弃的土地约400万公顷（6000万亩），复垦可补充耕地的潜力约153.33万公顷（2300万亩），占补充耕地总潜力的11%，其中集中连片的约40.67万公顷（610万亩）。
工矿废弃地集中分布在大型矿山和资源型城市周边，主要是几十年来开发建设中形成的历史旧帐 。
（三）推进土地开发整理的有利条件和不利因素
今后10年，全面推进土地开发整理工作具备了许多有利条件，也存在一些不利因素。
有利条件：党中央、国务院高度重视土地开发整理工作，提出“加强耕地特别是基本农田保护，积极推进土地整理和复垦”，明确了土地开发整理的方向和基本方针。实施可持续发展战略，保护和建设生态环境，对转变土地开发整理的观念和方式，走内涵挖潜、集约利用的道路将产生巨大的推动作用。加入世界贸易组织后，对农业基础设施建设和农业结构调整的迫切需求，为土地开发整理提供了广阔的发展空间。依法征收的新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费等专项资金，为全面实施土地开发整理提供了有力的支撑。国家投资土地开发整理项目的实施，各地在实践中创造和积累的丰富经验，对整体推动全国工作具有重要的示范指导作用。各级国土资源管理部门逐步健全专门机构和专业队伍，为全面开展土地开发整理工作提供了组织和技术保障。
不利因素：人口持续增长，国民经济快速发展对耕地的需求增加，补充耕地的压力进一步加大；土地粗放利用的观念在短期内还难以完全扭转，引导土地开发整理向内涵挖潜、集约利用转变还需要做出艰苦的努力；易开发整理的土地后备资源逐步减少，补充耕地的成本提高，难度逐步加大；优质耕地集中地区占用耕地量大，后备资源集中地区水、热条件差，补充优质耕地、保持和提高粮食综合生产能力的任务更加繁重。
二、土地开发整理目标与基本方针
（一）目标
依据《纲要》的总体要求，适应国民经济快速发展和生态环境建设的需要，按照占补平衡的基本原则，在充分考虑补充耕地的资源潜力、投入和区域协调的前提下，通过大力推进土地开发整理，补充耕地数量和质量不低于同期建设占用、灾害损毁和农业结构调整损失的耕地，林地、牧草地等其他农用地得到有效增加，土地利用效率明显提高，土地生态环境得到改善，土地资源尤其是耕地资源可持续利用能力进一步增强。具体目标是：
到2010年，全国土地开发整理补充耕地274万公顷（4110万亩），平均每年补充耕地27.4万公顷（411万亩）。其中：
——土地整理全面展开。到2010年，通过农田和农村居民点整理补充耕地165.87万公顷（2488万亩），平均每年16.59万公顷（248.8万亩）。
——新增工矿废弃地得到全面复垦，历史欠账逐步消化。到2010年，通过消化历史欠帐复垦工矿废弃地补充耕地35.05万公顷（526万亩），平均每年3.51万公顷（52.6万亩）。
——在保护和改善生态环境的前提下，宜耕土地后备资源得到适度开发。到2010年，通过开发宜耕土地后备资源补充耕地73.04万公顷（1096万亩），平均每年7.3万公顷（109.6万亩）。
（二）基本方针
为了实现上述目标，必须贯彻以下基本方针：
1. 坚持耕地占补平衡。始终把增加有效耕地面积、提高粮食综合生产能力和改善生态环境作为土地开发整理的重要任务，确保建设占用耕地占补平衡，在不计生态退耕的情况下，基本实现耕地总量动态平衡。
2. 坚持集约挖潜，突出土地整理和复垦。充分挖掘已利用土地和废弃土地的潜力，大力开展“田、水、路、林、村”综合整理和对工矿生产建设中塌陷、挖损、压占废弃土地的复垦，全面提高土地的利用率和产出率。
3. 坚持数量、质量和生态并重。在增加有效耕地面积的同时注重耕地质量的提高。正确处理土地开发整理与生态环境保护和建设的关系。土地开发要做好调查评价、论证，充分考虑水资源条件和灌溉条件，在确保不破坏并有利于改善生态环境的前提下进行，禁止毁林开荒、陡坡开垦、乱垦草场和破坏天然湿地。
4. 坚持土地整理与基本农田建设相结合。要优先开展基本农田整理，完善基础设施，以建设促保护；按照现代农业发展要求，全面提升基本农田尤其是粮食主产区基本农田的生产能力。
（三）区域土地开发整理方向
按照《纲要》确定的土地利用分区，针对区域土地利用问题，结合资源潜力状况，明确各区域土地开发整理方向。
——东南沿海区：包括上海市、江苏省、浙江省、福建省、广东省、海南省。区内人均耕地少，建设占用耕地数量较大，土地后备资源相对匮乏。本区要以农田整理、农村居民点整理和土地复垦为重点。突出内涵挖潜、集约利用，以增加有效耕地、提高土地质量为目标。结合基本农田建设、小城镇建设和农业结构调整，大力推进农田向规模经营集中、农村居民点向中心村和小城镇集中、工业向园区集中。在保护海洋生态环境的前提下，适度开发利用沿海滩涂资源。
