1.正常价值
调查机关审查了两公司在俄罗斯的国内销售情况。调查机关对两公司国内销售数量占同期向中国出口销售的数量分型号进行了比较,大部分型号国内销售数量占对中国出口销售数量的比例超过5%,但两公司均有个别型号的国内销售数量占对中国出口销售数量的比例低于5%。对于比例低于5%的型号,调查机关决定采用生产成本加合理的费用、利润为基础的结构价格确定该型号的正常价值。
调查期内,两公司对中国出口的被调查产品中个别型号在俄罗斯国内没有销售,调查机关决定采用生产成本加合理的费用、利润为基础的结构价格计算该型号的正常价值。
调查期内,两公司绝大部分国内销售是直接向非关联的经销商和最终用户进行的,只有个别交易销售给关联方,调查机关决定采用全部非关联交易的国内销售价格为基础确定两公司的正常价值。
调查机关审查了两公司调查期内生产成本、费用和利润的情况。
调查机关审查了两公司填报的成本和相关费用数据,初裁后,调查机关针对答卷中的问题发放了进一步的补充问卷,经过对答卷和各利害关系方评论意见的审查后,调查机关决定接受两公司报告的生产成本数据。关于费用和利润,在初裁中,由于一家公司报告的财务费用在不同表格之间不一致,调查机关对这些不一致的地方进行了调整,初裁后公司提交的补充答卷中针对这些不一致情况提交了补充材料,但这些材料仍然未能充分、完整的解释所有不一致的情况,在最终裁定中,调查机关决定依据销售额比例重新分摊该公司的销售费用、管理费用和财务费用。
对于一家公司报告的个别费用没有进行解释和说明,调查机关在初裁中对此进行了相应的调整。初裁后,公司补充答卷提交的证据仍然未能完全解释和说明此部分费用的性质。在最终裁定中,调查机关决定维持初裁中对此进行的调整。经过对两公司的成本计算方法中的计算错误进行调整后,调查机关最终确定了两公司的费用和利润。
调查机关根据调整后的成本和费用数据对两公司被调查产品的同类产品是否存在低于成本销售进行了审查。经审查,调查机关发现,低于成本的销售量占全部俄罗斯国内同类产品销量的比例不足20%, 调查机关决定在计算正常价值时,依据两公司全部国内销售交易作为确定正常价值的基础。
调查机关根据调整后的成本、费用和利润计算了两公司个别型号产品的结构价格,并根据此价格确定该型号的正常价值。
2.出口价格
调查机关审查了两公司在调查期内向中国出口被调查产品的情况。
在调查期内,两公司均通过位于瑞士的关联贸易公司向中国出口被调查产品,并报告了瑞士关联公司向中国非关联客户销售被调查产品的情况。根据《
反倾销条例》第
五条的规定,调查机关决定采用瑞士关联公司销售给中国非关联客户的价格作为确定两公司出口价格的基础。
3.调整项目
根据《
反倾销条例》第
六条规定,为公平合理比较,调查机关对两公司影响价格可比性的调整项目逐一进行了审查。
(1)正常价值部分
经过审查,调查机关决定接受该公司关于内陆运费和出厂装卸费等项目的调整主张。
(2)出口价格部分
经过审查,调查机关决定接受该公司关于包装费用、内陆运费、国际运费、港口装卸费用、出口检验费、银行费用、出口报关费、报关代理费等项目的调整。
关于低品质产品等级调整,初裁中,调查机关没有接受此调整项目。初裁后,公司针对此项目进行了解释和说明,并提交了一些证据材料。调查机关对这些材料进行了审查,发现此项目中所称的低品质产品等级问题在型号划分过程中有所体现,而且公司重新提交的其他证据材料仍然未能充分说明和证明对该项目进行调整的合理性和必要性,在终裁中,调查机关决定维持初裁的决定,不接受低品质产品等级调整项目的调整。
调查机关对两公司出口销售过程中关联贸易商瑞士贸易公司发生的相关费用等也进行了调整。
由于两公司的关联关系非常紧密,调查机关决定将每一公司的倾销幅度根据两公司的出口数量计算加权平均值,作为两公司统一适用的倾销幅度。
其他俄罗斯公司对于其他未应诉未提交答卷的俄罗斯公司,根据《
反倾销条例》第
二十一条的规定,调查机关决定采用已经获得的事实和可获得的最佳信息,使用应诉公司提交的信息做出有关倾销及倾销幅度的裁定。
(二)价格比较
根据《
反倾销条例》第
六条的规定,调查机关对进口产品的出口价格和正常价值,考虑了影响价格的各种可比性因素,按照公平、合理的方式进行了比较。调查机关在当事人提交的证明材料基础上,将应诉公司的正常价值和出口价格在出口国出厂价的基础上予以比较。在计算倾销幅度时,调查机关将加权平均正常价值和加权平均出口价格进行比较,得出倾销幅度。
(三)倾销幅度
经过计算,各公司的倾销幅度分别为:
美国公司
1 AK钢铁有限公司 7.8%
(AK Steel Corporation)
2 阿勒格尼技术公司 19.9%
(Allegheny ludlum Corporation)
3 其他美国公司(All Others) 64.8%
俄罗斯公司
1 新利佩茨克钢铁股份无限公司 6.3%
(OJSC “Novolipetsk Steel” (NLMK))
维兹钢铁有限责任公司 6.3%
(VIZ-Stal LTD)
2 其他俄罗斯公司(All Others) 24%
五、补贴和补贴金额
调查机关以15年作为本案一次性补贴利益的调查和分摊期,即对补贴调查期内及之前14年中可能给企业带来利益的财政资助以及任何形式的收入或价格支持展开调查。
调查机关在调查问卷中规定,应诉公司和其符合条件的关联公司均应回答问卷。AK钢铁有限公司代表自身提交补贴答卷,阿勒格尼技术公司代表自身和ATI投资公司以及阿勒格尼技术股份有限公司提交补贴答卷。在调查中,调查机关依据获得补贴利益的产品范围分摊补贴项目的利益。
通过初裁后继续调查和实地核查,调查机关对各补贴项目作如下认定:
政府购买货物项目
在初裁中,调查机关考虑到《购买美国货法案》项下的补贴、《1982年机场和航空促进法案》项下的补贴、《1982年地面运输援助法案》项下的补贴以及宾夕法尼亚州《钢铁产品购买法案》补贴项目均涉及政府购买货物,因此,上述补贴的认定一并在政府购买货物项目予以考虑。
对于该做法,AK钢铁有限公司在初裁评论中认为,“商务部错误地将这些存在根本差异的法律合并为一个项目,并认定它们共同构成了一个单一的应予征收反补贴税的补贴。商务部应当将每一项目单独对待”。美国政府在初裁评论中也表达了同样的观点;AK钢铁有限公司还认为商务部的合并分析导致了被申请人根本无法予以抗辩。美国政府在终裁前评论中,再次提出“单独分析每项法令及其中各项条款是非常重要的”。
在初裁后的继续调查中,调查机关确认,《购买美国货法案》适用于绝大多数联邦政府采购,在具体是否适用该法案时,可能会受到其他立法(如《地面运输援助法案》和《机场和航空促进法案》等)以及国际协定的影响。据此,调查机关认为,在联邦层面,《购买美国货法案》可以认为是一般法,而其他专门的立法,可以认为是特殊法,若特殊法有规定,在购买美国货方面遵循特殊法,如无专门立法,则遵循《购买美国货法案》。这样,在联邦法律方面形成了一整套关于购买美国货的法律,其共性均涉及联邦政府购买本国货或联邦政府要求其工程使用包括钢铁产品的本国货,据此可以形成联邦政府购买货物项目。本次调查还涉及宾夕法尼亚州《钢铁产品购买法案》,该法案虽然是州法律而非联邦法律,但其内容涉及该州政府部门对于美国钢铁产品的购买。在实地核查中,调查机关还确认,该法案所称的钢铁产品并非指该州生产的美国钢铁产品,而包括在美国生产的所有美国钢铁产品。所以,调查机关认为,除了付款主体为该州政府外,该法案规定的内容与联邦政府的《购买美国货法案》相似。调查机关考虑到,在本案中,不论是联邦政府还是宾夕法尼亚州政府,均为美国政府,因此,调查机关将上述法案所涉及的内容在 “政府购买货物”项目中一并调查。调查机关在终裁中决定维持初裁中的做法,对于政府购买货物作为一个项目进行调查。
美国政府和AK钢铁有限公司在初裁评论和终裁前评论中都认为,调查机关不应对《2009年美国振兴和再投资法案》进行调查,申请人没有把该法案作为一个单独的项目来指控。关于在政府购买货物项目下调查该法案的原因,调查机关在初裁中已经进行了详细论述。调查机关重申,调查机关曾在调查问卷中要求美国政府提供在调查期内或之后实施的与政府购买货物项目相关的现行法律、法规、规章的全文。《2009年美国振兴和再投资法案》于2009年2月17日经美国总统签署生效,无疑应包含在本次调查之中,因此在政府购买货物项下对其进行调查是适当的。AK钢铁有限公司在初裁评论中还认为,依据国际法中的“特别法优于普通法”原则,对某一事项的特殊规定应较一般规定优先适用。在本案中,WTO《
政府采购协议》专门针对政府采购,因而其效力高于WTO《补贴与反补贴措施协定》。因此,中国政府的任何对美国歧视性采购做法的异议都应当在WTO《
政府采购协议》下寻求救济,而非依据WTO《补贴与反补贴措施协定》。调查机关注意到,美国政府在初裁评论中也将本项目称为“政府采购”。在此,调查机关重申,本调查项目的名称是“政府购买货物”而非政府采购,根据《
反补贴条例》的规定,调查机关有权对出口国政府通过购买货物的形式而提供补贴进行调查。
财政资助的认定
在初裁中,调查机关根据美国政府的答卷,在本项目下将政府购买分为两种,即供应合同和施工合同。
对于供应合同所产生的美国政府的购买行为,根据《
反补贴条例》第
三条关于出口国政府购买货物的规定,调查机关在初裁中认定其为财政资助。美国政府和阿勒格尼技术公司对此未发表评论意见。AK钢铁有限公司在初裁评论中认为,申请人的指控集中在公路和机场等基础设施上,“为此进行的任何购买货物或服务的采购都属于中国法律和WTO《补贴与反补贴措施协定》对基础设施的例外性规定”。
根据《
反补贴条例》第
三条的规定,财政资助包括:“出口国(地区)政府提供除一般基础设施以外的货物、服务,或者由出口国(地区)政府购买货物”。调查机关认为,此规定清楚的表明,对于一般基础设施例外,仅限于政府提供货物和服务,而非政府购买货物。鉴此,根据《
反补贴条例》第
三条的规定,调查机关在终裁中,维持初裁中关于供应合同所产生的美国政府的购买行为属于财政资助的认定。
美国政府主张,施工合同涉及对服务的采购,并不构成WTO《补贴与反补贴措施协定》中的“财政资助”,进而不构成“补贴”。调查机关认为,首先,在本案中无需讨论施工合同是否属于服务合同,而考虑的是因施工合同产生的政府购买行为。其次,美国政府在具体实施政府购买货物项目相关法案时,也是将施工合同和服务合同分类别统计的,并没有把施工合同视为服务合同范畴。这一点在美国政府答卷和实地核查中都得到了证实。对于施工合同所产生的政府购买行为,调查机关在初裁中得出的结论是,“在此情况下,即使购买者不是政府或公共机构,但通过法律关于必须购买美国钢铁产品的强制性规定,则构成政府指示私营机构履行政府购买货物职能。并且,相应的政府机构也被要求确保承包商购买美国钢铁得到实施。对违反规定的承包商予以处罚。” 即,美国政府在施工合同中的购行为属于财政资助。
在初裁后的继续调查中,调查机关发现初裁所认定的美国政府在通过法律对私营机构行使职权从而构成了对私营企业的“指令”这个事实未发生改变并且得到确认。比如,在实地核查中,美国联邦航空管理局官员和高速公路管理局官员均表示,工程承包商在遵循相关技术标准的同时,必须遵循购买美国货法案等联邦法律,如果相关承包商违反购买美国货法案等法律,一旦发现,将被列入黑名单,将不许参与有关资助项目;美国联邦航空管理局官员还表示,该黑名单是公开的,可以进行查询以便确认某承包商是否在黑名单中。
综上,调查机关认为,根据《
反补贴条例》第
三条的规定,出口国(地区)政府购买货物构成财政资助,如果出口国(地区)政府委托、指令私营机构履行包括政府购买货物在内的上述职能,则也构成财政资助。因此,在本项目中,美国政府通过相关法律来指令承包商(私营机构)履行购买钢铁产品的职能,构成财政资助。调查机关在终裁中维持初裁关于施工合同所产生的美国政府的购买行为属于财政资助的认定。
专向性的认定在初裁中,鉴于相关美国法律强调在政府购买货物时优先购买本国产品(尤为关注钢铁及其制成品),并明确规定了在机场和公路等公共工程中必须使用美国产钢铁及其制成品。调查机关根据《
反补贴条例》第
四条的规定,认定政府购买货物项目下的补贴具有专向性。
对于上述专向性的认定, AK钢铁有限公司在初裁评论中重申了美国政府在答卷中的观点,即购买项目集中于政府对建筑服务的采购,不涉及《
反补贴条例》第
三条所指的财政资助,因为政府财政资助仅指政府购买货物,不包括采购建筑服务。没有财政资助,也就没有补贴。“因此这些项目不能被视为具有专向性”。调查机关认为,该评论是建立在否定该项目(尤其是对建筑服务的采购)存在财政资助的判断上。鉴于调查机关已在财政资助的认定部分有相应的分析论证,在此不再赘述。
AK钢铁有限公司在初裁评论中还认为,“商务部以其部分法案提到了钢铁产品为由而认定所有政府购买项目具有专向性,也是明显错误的,因为这样做将所有项目混为一谈,所得出的专向性也仅指向政府工程承包商,而非AK钢铁本身。”关于专向性是指向工程承包商还是钢铁制造商的问题,调查机关认为,首先,专向性是和补贴项目相联系的,在政府购买货物这一项目中,相关法案指令承包商购买美国钢铁,这是承包商承接政府工程所必须承担的义务,但承包商购买的是生产商的钢铁,如果其中存在可能的溢价,那么受益者是生产商本身,而非工程承包商,因为本项目存在的利益是通过高于市场价格的购买来实现的,卖方获益理所当然;其次,从美相关法案中关于购买本国钢铁条款的立法目的看,一个合乎情理的解释是这些规定是为了支持美国的钢铁产业,而绝非支持工程承包商。因此,AK钢铁有限公司关于专向性仅指向政府工程承包商的主张不能成立。