从本案原告起诉的事实来看，本案是由两个法律关系构成的。一是香港交行向中亚公司提供贷款(授信)，佛山市政府为该贷款(授信)出具承诺函；另一是香港交行向景山公司提供贷款(授信)，佛山市政府为该贷款(授信)出具承诺函。根据中亚公司、景山公司的注册资料，中亚公司、景山公司是两个不同的企业法人，并非同一主体。香港交行分别向中亚公司、景山公司提供贷款(授信)的行为，属两个不同的法律关系，佛山市政府分别为中亚公司、景山公司出具承诺函的行为，亦分属不同的法律关系。《
中华人民共和国民事诉讼法》第
126条规定：“原告增加诉讼请求，被告提出反诉，第三人提出与本案有关的诉讼请求，可以合并审理。”鉴于原告对本案的被告的两个担保行为一并诉请，而且主体相同，标的同类，原审法院基于诉讼效益的原则决定合并审理。
香港交行的诉讼请求为：“请求判令佛山市政府在中亚公司和景山公司对其债务不能清偿部分的范围内，承担赔偿二分之一的民事责任。”请求的依据是佛山市政府在《承诺函》中承诺：“本政府愿意督促该驻港公司切实履行还款责任，按时归还贵行贷款本息。如该公司出现逾期或拖欠贵行的贷款本息情况，本政府将负责解决，不让贵行在经济上蒙受损失。”显然，香港交行是请求佛山市政府承担无效担保的赔偿责任。故本案的争议焦点为：佛山市政府出具的承诺函是否构成担保?
本案中，佛山市政府出具的承诺函是否具有担保书的效力，应当依据承诺函的内容来认定。所谓保证，是指第三人与债权人约定，当债务人不履行其义务时，该第三人依约定履行债务或者承担责任的意思表示，保证的核心是保证人具有代为清偿债务的意思表示。佛山市政府在1994年5月8日、1996年10月30日出具的佛府函(1994)030号《承诺函》和佛府函(1996)144号《承诺函》、佛府函(1996)146号《承诺函》中分别明确表示：如果中亚公司、景山公司出现逾期或拖欠贷款本息的情况，佛山市政府将负责解决，不使香港交行在经济上蒙受损失。佛山市政府这一承诺明显表达的是代中亚公司、景山公司清偿债务的意思。佛山市政府主张：该承诺函是安慰函，不是担保函。诚然，在国际金融交往中，第三人向贷方出具安慰函的确是一种常见的做法，它是第三人发给债权人的一种书面陈述，表明该第三人对债务人清偿债务承担道义上的责任，或者是作为关联企业对债务人的经营状况和资产状况等作出保证，或督促债务人清偿债务等。安慰函不是保证合同，但作为一种书面表述，与保证合同有相似的地方，在特殊情况下，安慰函也可以构成保证合同，即特殊的安慰函也会成为保证合同的一种形式。由此可见，安慰函这一概念并不是具有独立的、确切的法律意义的概念，认定为安慰函不意味着就不构成保证；而且，认定为安慰函也并不意味着在该函保证的状况发生变化并导致债权人债权无法实现的情况下，出具该函的人就不承担任何法律责任。被称之为安慰函的书面材料的效力和效果由其内容来决定。本案承诺函内容的前半部分的确具有一般安慰函的意思，但后半部分显然如上所述具有代为清偿或承担担保义务的内容，应视为具有保证的意思表示。佛山市政府主张其出具的承诺函是安慰函、不具有保证的性质，理据不足，不予支持。因此，在本案中，佛山市政府和香港交行之间存在担保法律关系，双方之间的争议属涉港担保合同纠纷。因此，佛山市政府这一承诺具有为中亚公司、景山公司的借款提供保证担保的意思表示，符合《
中华人民共和国担保法》第
六条规定的精神，应认定佛山市政府为中亚公司、景山公司向香港交行的借款提供了保证担保。
由于本案《承诺函》均没有约定保证期间也没有指明为哪一笔贷款提供担保，而是同意在授信额度内提供保证，由此产生了当事人间就此保证是最高额保证还是对特定贷款的保证之争。本案中的承诺是为香港交行向中亚公司、景山公司提供的授信函提供保证的，授信函提供的不是一笔特定的贷款，而是贷方做出的限定最高贷款余额的贷款承诺，因此佛山市政府于1994年5月8日、1996年10月30日向香港交行提供编号为佛府函(1994)030号《承诺函》和佛府函(1996)144号《承诺函》、佛府函(1996)146号《承诺函》，实际是为香港交行1996年5月20日、同年7月6日和1997年4月18日分别给中亚公司、景山公司的授信函项下的款项提供保证，其提供的保证范围应为香港交行据该承诺函提供的授信函项下发生的贷款，即香港交行依其授信函向中亚公司、景山公司发放的贷款。本案中，佛山市政府抗辩主张：《承诺函》所述的借款与原告起诉的借款无关，其无义务对起诉的借款承担责任。该项主张不能成立，原审法院不予支持。
