以上事实有市计委作出的《周口市燃气城市管网项目法人招标方案》及《补充通知》、《周口市天然气城市管网工程项目法人邀标函》、《周口市天然气城市管网项目法人招标评标办法》、《周口市天然气城市管网工程项目法人招标资格预审情况的汇报》、《关于中国城市燃气建设集团有限公司和河南亿星实业集团考察报告》，评标委员会的招标打分表及开标记录，市计委作出的《中标通知书》，市政府(2003)54号文件及补正文件，周口市人民政府办公室周政办(2003)24号《关于进一步加快全市重点项目建设的通知》，周口地区行署周署文(2000)37号《关于成立周口地区西气东输工程实施工作领导小组的通知》，周口市人民政府(2002)28号《关于调整市西气东输工程实施工作领导小组的通知》，河南省计委豫计投资(2001)839号“关于周口市城市燃气输配管网工程项目建议书的批复”，周口市建设投资公司工商登记材料，河南省建设厅豫建综计(2003)88号《关于周口市天然气输配工程可行性研究报告审查意见的函》，益民公司企业法人营业执照，周口地区建设局周地建城(2000)10号《关于对周口益民燃气公司“周口城市管道燃气专营单位”的批复》，益民公司建设燃气站的《建设用地规划许可证》及铺设管道的《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》和《城市道路挖掘许可证》等手续，周口市人民政府2002年9月20日常务会议纪要及周口市规划管理局2002年9月23日要求益民公司停工的通知，益民公司上诉状与索赔的有关单据若干，市政府答辩状，市计委答辩状，亿星公司答辩状及庭审笔录等证据在案为证。
本院认为，益民公司对市计委作出的《招标方案》、《中标通知书》以及市政府(2003)54号文授予亿星公司城市天然气独家经营权的行为均不服提起诉讼，应当分别对上述行为的合法性进行审查。
一、关于《招标方案》的合法性
(一)市计委具有组织城市天然气管网项目招标工作的职权。周口市城市天然气管网项目系“西气东输”利用工作的组成部分，在本案招标活动开始之前，从中央到河南省地方，此项工作已经交由各级计委负责。根据国务院2000年专题会议关于“要求国家计委牵头成立西气东输工程建设领导小组，协调西气东输工程中的上下游衔接，落实市场和相关政策”之精神，及2002年5月27日河南省人民政府办公厅豫政办(2002)35号《关于
加快推进西气东输利用工作的通知》关于“各级计委为西气东输利用工作的责任联系单位，配合同级政府和上级政府做好各项工作”之规定，市计委有权参与“西气东输”利用工作。周口市城市天然气管网既是市重点项目，也是省级重点项目，根据2002年3月18日周口市委编制委员会向市直各单位下发的周编(2002)25号《周口市发展计划委员会职能配置、内设机构和人员编制方案》关于市计委“负责市重点项目或受省委托的重大项目建设过程中的招标、投标”工作之具体规定，市计委有权组织城市天然气管网项目招标工作，并发布《招标方案》。建设部1997年第62号令《
城市燃气管理办法》第
四条虽有“县级以上地方人民政府城市建设行政主管部门负责本行政区域内的城市燃气管理工作”之规定，但鉴于国务院及河南省两级地方政府已将“西气东输”利用工作交各级计委负责，故该规定不能适用于本案。上诉人益民公司提出，城市天然气管网项目招标应当由主管城市燃气的建设部门负责，市计委无权组织招标之主张不能成立，本院不予支持。
(二)原周口地区建设局于2000年7月7日作出的周地建城(2000)10号文批准益民公司为管道燃气专营单位(河南省燃气管理实施办法第二条规定燃气包含天然气)，并载明“能与天然气西气东输工程接轨”，据此，益民公司已取得了燃气专营权。在招标活动开始之前，周地建城(2000)10号文仍然生效，很显然对《招标方案》、《中标通知书》及54号文的作出构成障碍。尽管市计委有权组织城市天然气管网项目招标工作，但在周地建城(2000)10号文已经授予益民公司燃气专营权的情况下，按照正当程序，市计委亦应在依法先行修正、废止或者撤销该文件，并对益民公司基于信赖该批准行为的合法投入给予合理弥补之后，方可作出《招标方案》。因此，市计委置当时仍然生效的周地建城(2000)10号文于不顾，迳行发布《招标方案》属于违反法定程序，亦损害了益民公司的信赖利益。被上诉人市计委辩称，周地建城(2000)10号文中的“专营”系专业经营之意，而非独家经营，故周地建城(2000)10号文并非招标及特许行为之障碍。本院认为，根据该文所援引的“一个城市只允许批准一家管道燃气经营单位的原则”及其它法律依据，该文中的“专营”应当解释为独家经营，市计委的答辩理由缺乏法律依据，本院不予采纳。
