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《关于审理行政许可案件若干问题的规定》新解释、新精神、新要求:促行政许可依法而行

新解释、新精神、新要求:促行政许可依法而行
--访最高人民法院副院长江必新大法官
(2010年1月4日)


  近日,最高人民法院审判委员会讨论通过了《关于审理行政许可案件若干问题的规定》(以下简称《解释》)。在其公布实施前夕,本报记者就司法解释起草背景、意义和作用等问题,访问了最高人民法院副院长江必新大法官。

  行政许可是行政机关最为倚重的一种管理方式,故《解释》的重要性与附加值显而易见

  记者:针对一种行政行为作出司法解释,过去还从未有过,这次为什么要专就行政许可制定司法解释?

  江必新:你说得对。行政许可只是众多行政行为类型之一,《解释》专门规范许可案件审理问题,确实是开了为一种行政行为量身订做司法解释的先河。之所以如此,有两点考虑:

  一是考虑到行政许可的重要性。行政许可是行政机关最为倚重的一种管理方式,其重要性远非其他方式可及。按照管理的习惯模式,某个领域一旦出现难以控制的风险、混乱,往往都把许可作为首选措施。实践证明,引入许可的确可收立竿见影之效。但是,许可的前提是对公民、法人或者其他组织的权利和自由施加普遍限制,过度运用,势必阻碍个体权利的实现,损害社会发展的活力和动力。任何行政行为都是一端连着公共利益,另一端连着个体利益,其中,行政许可与两种利益的联系最为紧密、最为息息相关。要想行政许可不在两种利益的张力中失去平衡,除了更严格地贯彻依法行政原则,别无他途。要做到这一点,不仅要依靠行政机关和执法人员的自觉自律,更要依靠法院的行政审判。为了让行政审判更好地发挥促进依法行政,保障公民、法人和其他组织合法权益的功能,在司法政策上重视行政许可,针对其制定专门的解释性规则大有必要。

  二是考虑到行政许可的独特性。行政行为可以分为授益处分和不利处分。行政许可作为授益处分的典型,与不利处分最大的不同就是涉及的利益结构更为复杂。不利处分通常只涉及双方关系,即行政机关和相对人,被告败诉通常不会影响第三人的利益;而授益处分则往往涉及第三方甚至多方的利益,被告败诉的不利后果通常会波及被许可人或者利害关系人。反观现有诉讼规则,更多针对不利处分和双方关系,对涉及三方或者多方关系的授益处分的特点关注不够。比如,行政诉讼证据规则规定,被告逾期提交证据、依据的视为被诉行政行为没有证据、依据。如果被诉的是行政处罚,撤销不会有太大问题,但被诉的是一个许可就容易出问题,因为撤销许可必然损害被许可人或者其他利害关系人的利益,而他们可能是没有任何过错的。所以,有些规则在不利处分领域适用效果很好,但用在许可案件中就会产生明显问题。据统计,行政许可案件占行政诉讼案件总量的比重已超过10%,且呈快速增长的趋势。针对行政许可的特点制定司法解释,其价值不言而喻。不仅如此,《解释》还有一个重要的附带价值,就是在其他授益处分(如登记、确认)案件的审判中,其亦可参照适用。


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