1996年6月，在装修完毕，设备器材安装妥当并准备试营业时，娱乐城即被查封，原因是未办理有关手续。为此，申请人再次频繁催促被申请人履行义务，办理批准手续。但是，被申请人开始拒绝办理手续，并转而要求不熟悉中国法律程序的申请人去办理这些手续，由于缺少政府有关部门的批准文件，申请人不能单独申请办理营业登记；也不能以非法人组织的名义办理娱乐城的经营手续，造成申请人花费巨资装修和高额购置的设备、器材长期闲置，始终不能合法经营，不仅使申请人预期收益化为乌有，而且使申请人在日本国拟定的投资计划严重受阻，经济损失达数百万元人民币。
更为甚者，自1997年初始，被申请人禁止申请人的管理人员和员工进入“娱乐城”，并在未给予申请人任何通知和说明的情况下，擅自使用申请人拥有所有权的设备器材及装修物，甚至擅自交予他人经营，收取非法利益，严重侵害了申请人的财产所有权。
由于被申请人的违约，造成申请人经济上蒙受了巨大损失。申请人在湖南、青岛等地也有投资，有关审批手续均由中方单位负责办理，但被申请人却不履行中国法律规定的义务，在不办理审批手续的情况下，诱引（欺骗）申请人先投入巨额资金设计和装修以及安装设备、器材，并最终强行霸占（非法占据）申请人的财产。虽经申请人多次申明，但被申请人丝毫没有改悔之意。
二、关于委托经营合同的性质和有效性
申请人认为：合同名为“委托经营合同”，实际上是承包经营合同，该委托经营合同未经审批，属于无效合同。
1．关于委托经营合同的定性（性质）。
申请人与被申请人签署的两份文件，即《关于合作经营“DY娱乐城”协议书》和《关于“DY娱乐城”委托经营合同》，在合同的名称上虽使用了“合作经营”或“委托经营”，实际上，从协议和委托经营合同的内容来看，属于中国法律制度上的“承包经营”。
（1）协议书和委托经营合同不是中外合作经营企业合作合同。
《
中外合作经营企业法实施细则》第
10条规定，所谓“合作企业合同，是指合作各方为设立合作企业就相互之间的权利、义务关系达成一致意见后形成的书面文件。”而且，合作各方要“在合作企业合同中约定投资或者合作条件、收益或者产品的分配、风险和亏损的分担……”等作出规定。申请人和被申请人签署的两份文件，完全不适合中外合作企业合同的基本内容，因而应该认定《关于合作经营“DY娱乐城”协议书》仅仅是意向性的框架协议，而委托经营合同，也完全不属于中外合作经营企业合同。
（2）委托经营合同不是房屋租赁合同。
房屋的租赁，是房屋产权所有人将特定的房屋（标的物），以一定的条件（租金、押金或保证金）出租给承租人的行为。出租人和承租人之间，应当将租赁期限、租赁用途、租赁价格和修缮责任等书就成租赁合同，并做登记备案（《中华人民共和国房地产管理法》第52、53条）。在租赁合同中，承租人以承租人的名义对外开展商业活动，单独履行工商登记、税务、会计审计和劳动人事制度规定的手续，完全不受出租人的干涉。
申请人与被申请人签订的委托经营合同所规定的合同双方的权利义务关系，完全不具备房屋租赁合同的特点。委托经营合同规定的“合同保证金”，属于装修保证金，规定应在装修、设备安装完毕之后，全额退还给申请人。“娱乐城”不为法人，仅作为被申请人的一部分，按照被申请人的要求（设计、标准和格调）进行设计和装修。委托经营合同中以递增包干形式规定的410万美元，由行业费用和场地使用费构成，是承包经营行为的对价。此外，娱乐城的财务、税务、人事都作为被申请人的一部分进行管理。因此，委托经营合同中规定的申请人与被申请人之间的权利义务关系，反映的不是房屋租赁关系，而是典型的承包经营的法律关系。
（3）委托经营合同名义为“委托经营合同”，其规定的法律关系，实际上是中国现行法规规定的“承包经营”，因此，应认定其为“承包经营合同”。
所谓“委托经营”，根据国家工商行政管理局和对外贸易经济合作部的有关规定，是指合营企业为提高其经营效益，聘请具有丰富管理经验的外国企业，向本企业提供管理服务，并采取定额或按实际经营效益或者管理效益确定比例数额，向外国企业支付服务费的服务形式。在受托经营管理时，由合营企业与受托方签订委托经营管理合同，受托方基于合营企业的委托授权取得合营企业的经营权，并根据委托经营合同的内容以受托方本人的名义开展经营活动。
委托经营管理的最大特点，是以受托人自己的名义提供管理服务，取得服务报酬。受托人虽自主经营，但不承担经营风险，其经营活动产生的风险仍由委托人承担。相应地，经营活动虽然是以受托人的名义开展的，但经营中产生的收益都归委托人所有，受托人从委托人那里得到的是定额的或按效益收入比例提取的服务费。因此，在委托经营管理中，委托人和受托人以不同法律人格从事经营行为，各自承担税务，财务相互独主，毫无关系。
而承包经营则不同。根据国家对外贸易经济合作部和国家工商局于1990年9月13日发布的《关于承包中外合资经营企业的规定》（简称“《规定》”），所谓“承包经营”是指合营企业与承包者通过订立承包经营合同，将合营企业的全部或部分经营管理权在一定期限内交给承包者，由承包者对合营企业进行经营管理。
《规定》对承包经营，做了如下具体规定：
（1）承包者是具备法人资格并已有3年以上经营活动的中国或外国公司、企业。
（2）在承包经营期间，承包者须严格执行承包经营合同，接受合营企业董事会的监督。
（3）承包者应定期据实向合营企业董事会报送企业的财务报表。
（4）承包经营期间，承包者若以合营企业的名义贷款，须经董事会同意。
（5）承包经营不得改变合营企业的法人地位、名称和经营范围。
根据该规定，承包经营是一种通过订立承包经营合同，由承包者取得合营企业的全部或部分经营权，以合营企业的名义进行对外经营，并承担经营风险的特殊的经营方式。在承包经营期间，承包者的权利、义务是由承包经营合同规定的，承包者只能在合营企业董事会的监督下，作为合营企业之法人企业的一部分，从事经营活动。
委托经营合同所规定的内容，完全吻合上述规定的具体内容。例如：
（1）依据该委托经营合同第3条的内容，申请人仅取得了WJ饭店的经营权的一部分。即位于WJ饭店第三层及第三层附层“DY娱乐城”的经营权。
（2）“娱乐城”不具有中国独立的法人资格，只能以WJ饭店的名义开展经营活动。
（3）在“娱乐城”的财务会计制度方面，委托经营合同第12条规定，申请人应实行与被申请人一致的财务会计制度，设置会计凭证、会计账簿、会计报表和有关资料。申请人应按日历月向被申请人上报财务报表。委托经营合同第14条还规定，被申请人有权指派其财务人员每半年对申请人的会计凭证、账簿及报表进行查阅。
（4）在“娱乐城”纳税方式上，委托经营合同第13条规定，对“娱乐城”经营行为产生的工商统一税及相应的地方附加税，以及申请人对其雇员应承担的个人收入所得税，应由申请人上缴被申请人，由被申请人向税务机关统一缴纳。
（5）在“娱乐城”的人员招聘方面，委托经营合同第17条、第18条规定，被申请人根据申请人经营服务工作的需要，向申请人派遣所需人员。申请人如确需向社会招聘人员，被申请人可协助申请人办理招聘手续，但申请人应向被申请人交纳雇员管理费USD80／人／月。
（6）在“娱乐城”的经营上实行递增包干，包干金额定为410万美元，其中规定的经营费用和场地使用费，是承包包干金额的典型构成要素。
由《规定》的内容与委托经营合同的内容相比较可以看出，虽然申请人是一家具备法人资格的日本企业，但基于其与申请人之间签订的合同，申请人取得了对作为WJ饭店一部分的“DY娱乐城”的经营权，申请人在经营娱乐城时，对内与WJ饭店的权利、义务关系由委托经营合同进行约束，对外并不以其自身的名义，而是作为WJ饭店的一部分，以WJ饭店的名义开展经营活动。这样的经营方式与依法以受托人名义开展经营活动的委托经营方式不同，属于承包经营方式。因此，在现在的法规和司法实践上均认为此类合同虽然名为委托经营合同，但实际上是一个承包经营合同。
2．申请人与被申请人共同签署的委托经营合同没有履行必备的法定程序，该合同自签署之时始即无效。
根据国家对外贸易经济合作部和国家工商行政管理局《关于承包中外合资经营企业的规定》，承包经营合同及其变更、延期、中止、终止均须经合营企业原审批机关批准。
而根据《
涉外经济合同法》及其
最高人民法院关于适用《涉外经济合同法》若干问题的解答，中华人民共和国行政法规规定应当由国家批准的合同，获得批准时，方为合同成立。我国的法律法规和司法案例中，毫无例外地认为应当由国家主管机关批准成立的合同未经批准的是无效的涉外经济合同。因此，委托经营合同虽由申请人与被申请人共同签署，但由于未经被申请人原审批机关北京市对外经济贸易委员会批准，从法律上讲，实际上是一个无效合同。
三、被申请人应对委托经营合同无效承担全部法律责任
中国政府与日本国政府签署有《关于鼓励和相互保护投资协定》，该协定规定一国的投资者到另一国进行投资，其财产受到保护。中国政府也公布了一系列的投资保护规定。申请人是本着与中国友好的愿望，响应中国政府对外开放的号召，满怀信心到中国来寻找合作伙伴的。
由于申请人对中国法律并不了解，与被申请人之间开展合作的具体法律形式及程序一切均依赖于被申请人。在项目合作之初，被申请人以积极的态度在协议书中十分明确地作出“负责向中国有关部门办理娱乐城营业手续”的承诺，使申请人深信不疑。
然而在根据被申请人的提议与被申请人签订由被申请人起草的委托经营合同时，被申请人提出在经营手续方面“协助向政府有关部门办理”，但愿意“承担相应的费用”，申请人本着精诚合作的愿望，出于对被申请人的信任，签署了委托经营合同。
但当申请人签订委托经营合同之后对娱乐城进行装修时，被申请人开始在办理经营手续的问题上拖延、推辞，直至要求申请人自己办理，而最后在申请人由于经营手续问题不能开业时，竟然强占申请人的财产。
在办理经营手续的问题上，委托经营合同的批准是至关重要的。《关于承包中外合资经营企业的规定》第6条规定，申请承包经营，须由合营企业向原审批机关提出申请并报送相应文件。未经批准手续，委托经营合同就不能生效，申请人根本无法办理有关经营活动的其他任何手续。因此，委托经营合同的报批手续应全部由被申请人办理。
然而，被申请人既不履行其在协议书和委托经营合同中所作出的承诺，也不履行国家法律法规所规定的义务，以致委托经营合同因一直未履行批准手续而导致无效。
对外贸易经济合作部作为主管外资的政府部门，在其制定并公布的有关外资的法规中，对中方与外方开展的各种合作，首先要求要批准，并同时规定由中方履行报批手续。被申请人是一家中外合营企业，设立时已经历过相关批准手续，而作为签订委托经营合同的提议者，不应该不了解其对委托经营合同所负有的报批义务。然而直至今日，被申请人不但故意隐瞒不向有关政府部门申请报批委托经营合同，同时欺骗申请人，而且利用申请人无法独自办理经营手续，强行占用申请人的财产，不能不使申请人认识到被申请人故意违反中国法律，欺骗申请人的恶劣行为和蓄意侵占他人财产的险恶用心。
被申请人必须承担导致合同无效的全部法律责任。被申请人应向申请人全额返还申请人在“DY娱乐城”设计和装修中所投入及花费的全部款项及法定利息。
自委托经营合同签订之后，根据合同和被申请人的要求，申请人即开始了对娱乐城的设计和装修工作。为确保娱乐城的设计、装修档次、格调达到被申请人的要求，申请人委托日本Y．T．F公司对娱乐城进行设计，并从日本C．C．K实业公司购买了娱乐城内部装饰工程材料。为确保装修工程的质量，申请人还特地花巨资委托香港BL公司完成娱乐城的内装修工作。所有进入娱乐城的人都对娱乐城的设计之新颖、装修之豪华、设备之先进感到吃惊。
然而，由于委托经营合同的无效，导致已经过申请人花费巨资设计和装修的娱乐城无法由申请人经营，给申请人造成了巨大的损失。根据中国《
民法通则》第
41条规定，民事行为被确认无效后，当事人因该行为取得的财产应当返还受损失的一方。由于申请人对娱乐城设计和装修的巨额费用已经附着在被申请人享有所有权的建筑物上，在委托经营合同失效后，已无法分离这些装修物以及包含在装修物内的设计费用。因此，既然委托经营合同系属应当被确认为无效合同，那么申请人依法请求被申请人返还由申请人投入的全部设计、装修费用及法定利息。
