二、确定普选行政长官的目标涉及《澳门基本法》正文的修改程序
《香港基本法》在其正文的第四十五条专门规定了行政长官的产生办法最终达至普选产生的目标，因此，香港特别行政区行政长官实行普选的时候，只需按照修改《香港基本法》附件一的程序进行便可，无需涉及《香港基本法》正文的修改程序。《澳门基本法》正文没有明确规定行政长官的产生办法最终达至普选的目标，如果将来澳门确定选择普选行政长官的制度，是否也一样只需按照修改《澳门基本法》附件一的程序便可解决呢？对此，有着两种截然不同的意见。第一种意见认为，既然《澳门基本法》正文第四十七条第一款规定行政长官在当地通过“选举或协商”产生并未排除将来澳门选择普选行政长官的制度，那么，澳门实行普选行政长官的制度时，就像香港一样，只需按照修改《澳门基本法》附件一的程序便可实现，无需修改《澳门基本法》的正文，因为正文第四十七条第一款中的“选举”未排除选，无需再修改正文。第二种意见则认为，《澳门基本法》正文中就行政长官产生办法没有规定最终达至普选目标，不是漏写，也不是写与不写都一样，它表明《澳门基本法》的现行框架下，没有作出普选行政长官的制度安排。因此，澳门要实行普选行政长官的制度，涉及《澳门基本法》正文的修改问题，不是仅仅通过修改《澳门基本法》附件一就可解决的。
从表面上来看，第一种意见，似乎是有一定道理的：《澳门基本法》正文第四十七条第一款中行政长官在当地通过“选举或协商产生”的规定并未排除将来选择普选的可能，所以，澳门在将来选择普选行政长官的制度时，仅需通过修改《澳门基本法》附件一的规定便可，因为正文第四十七条的规定已经包含了可以选择普选的制度安排。然而，按照这种意见的逻辑，那《香港基本法》正文第四十五条完全没有必要再写上一款，专门规定行政长官的产生办法最终达到普选的目标。因为，按照同样的解释，《香港基本法》正文第四十五条第一款中行政长官在当地通过“选举或协商产生”的规定，同样未排除将来香港选择普选行政长官的制度，所以，有了第四十五条第一款的规定，完全没有必要再写上另一款专门去规定行政长官的产生办法最终达至普选的目标。由此看来，在基本法的正文中写上与不写上行政长官的产生办法最终达至普选的目标还是有区别的。作为一种宪制性法律，有关的内容写与不写绝不是没有法律意义的。《澳门基本法》没有写上最终达至普选行政长官的目标，说明在《澳门基本法》的现行框架下，没有作出普选行政长官的制度安排，这应该是一个不争的客观事实，否则，也就不会有人提出要普选行政长官，而是像香港那样直接奔向普选的时间表和路线图了。尽管《澳门基本法》第四十七条第一款中行政长官在当地通过“选举或协商产生”并未排除将来澳门选择普选行政长官的制度，但也不能据此就认为《澳门基本法》的现行框架下已经有了普选行政长官的目标。是否有普选行政长官的目标，关键还是要看《澳门基本法》有没有作出明确规定。正如全国人大常委会副秘书长乔晓阳在 2012 年 3 月 1 日与澳门各界人士座谈会上讲话中所指出的那样，“由于没有规定一个普选目标，这就决定了澳门特别行政区两个产生办法的修改，同基本法其他条文一样，只能立足于特定时期澳门的实际情况作出适当的修改，以后有需要再作修改，而不能在基本法之外设定一个目标，然后提出所谓时间表”。[1]
