论澳门特别行政区行政长官产生办法修改的法律边界
冷铁勋
【摘要】《澳门基本法》没有规定普选行政长官的目标，将来澳门若选择普选行政长官的制度，涉及《澳门基本法》正文的修改。在现行《澳门基本法》的框架下，行政长官的产生办法虽可根据澳门特别行政区的实际情况依法作出适当修改，但仍有一定的法律边界。首先要受到国家对澳门既定的基本方针政策的限制；然后还要受到《澳门基本法》附件一关于行政长官产生办法基本制度安排的限制；最后还要受到《全国人民代表大会常务委员会关于澳门特别行政区2013年立法会产生办法和 2014 年行政长官产生办法有关问题的决定》所规定的“两个产生办法”修改时应遵循的原则的限制。
【关键词】行政长官；产生办法；修改；法律边界；澳门基本法
【全文】
一、问题的提出
根据《全国人民代表大会常务委员会关于＜中华人民共和国澳门特别行政区基本法＞附件一第七条和附件二第三条的解释》（以下简称《解释》）的规定，2009 年及以后澳门特别行政区行政长官的产生办法和立法会的产生办法，可以进行修改，也可以不进行修改，是否需要修改，由行政长官向全国人大常委会提出报告，由全国人大常委会依照《澳门基本法》第四十七条和第六十八条的规定，根据澳门特别行政区的实际情况予以确定。上述《解释》虽然是因应澳门特区政府就 2013 年立法会产生办法和 2014 年行政长官产生办法（以下简称“两个产生办法”）是否需要修改而作出的，但根据《解释》的规定内容，随着澳门社会的不断发展进步，澳门特别行政区行政长官产生办法和立法会产生办法可根据澳门的实际情况依法适时作出适当的修改。
关于行政长官的产生办法，《澳门基本法》没有如《香港基本法》那样，规定一个最终达至普选的目标。根据《澳门基本法》起草委员会政治体制专题小组最后一次会议的工作报告，《澳门基本法》第四十七第一款“澳门特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生”的规定，并未排除将来澳门选择普选行政长官的制度。那么，在现行《澳门基本法》没有就行政长官的产生办法规定一个最终达至普选的目标的情况下，如果将来澳门选择选举行政长官的制度，是仅仅通过修改《澳门基本法》附件一就可实现，还是涉及修改《澳门基本法》正文的规定呢？因为《澳门基本法》正文的修改和附件一的修改是两种不同的法律程序。此外，在没有依法确定普选行政长官的目标之前，对《澳门基本法》附件一关于行政长官产生办法的规定进行修改时，又如何确定它的法律边界？换言之，它在法律上应受到什么样的限制？这些问题都非常值得研究，对于正确理解《澳门基本法》关于行政长官产生办法的规定也很有必要和意义。本文拟就澳门特别行政区行政长官产生办法修改的上述问题作一探讨。
